Притягнення державних органів до відповідальності: судова практика

2020-11-17

ДНІПРО — 17 листопада 2020 року. Найголовніші законодавчі нюанси та цікаві кейси практичного застосування допомогла висвітлити Тетяна Біла, юрисконсультка ТОВ «Правова константа», адвокатка.

— Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Юридичну відповідальність органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб за порушення вимог чинного законодавства, невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків можна поділити на: конституційну; адміністративну; дисциплінарну; кримінальну та цивільно-правову відповідальність (виникає внаслідок вчинення цивільного правопорушення та полягає безпосередньо у накладенні на особу цивільно-правових стягнень, спрямованих на відшкодування спричиненої шкоди).

За суб’єктним складом органи державної влади, на відміну від їх посадових осіб, можуть бути притягнуті в судовому порядку саме до цивільно-правової відповідальності. Отже, у межах заявленої тематики цієї статті доцільно зосередити увагу саме на практиці вирішення судами спорів про стягнення з державних органів шкоди, спричиненої юридичним та фізичним особам внаслідок неправомірних дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Статтею 56 Конституції України визначено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Спеціальні підстави відповідальності за матеріальну шкоду, завдану незаконними діями органів державної влади та місцевого самоврядування, визначаються ст.ст. 1173 — 1176 ЦК України. Підстави стягнення з означених органів моральної шкоди регламентуються ст. 1167 ЦК України.

Серед науковців давно широко обговорюється тема відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування з погляду ефективності сучасного застосування інституту цивільно-правової відповідальності. Так, доктор юридичних наук Никитченко Н.В. у своїй статті «До питання відповідальності органів влади» [Міжнародний юридичний вісник: актуальні проблеми сучасності (теорія і практика), вип. 1 (5) 2017, стор. 186-190] звертає увагу юридичної спільноти на недостатню правову регламентацію визначення боржника у спорах про стягнення з держави грошових коштів в рахунок відшкодування заподіяної моральної та матеріальної шкоди.

Так, автор наголошував, що на практиці ні суду, ні потерпілим особам не зрозуміло, з кого повинні бути стягнуті кошти. Якщо боржником вважати орган казначейства, то це буде порушенням норм ч. 2 ст. 176 ЦК України, оскільки ця організація нічого не порушувала. Якщо боржником вважати державний орган, то це нереально з огляду на те, що у деяких випадках державний орган взагалі не має статусу юридичної особи.

На сьогодні оцінку обов’язковості залучення органів державного казначейства до участі у справі з розгляду вимог про стягнення шкоди, спричиненої неправомірними діями/бездіяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування, надано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 27.11.2019 у справі №242/4741/16-ц. Так, суд касаційної інстанції зазначив, що держава бере участь у справі як відповідач через відповідні органи державної влади, зазвичай, орган, діями якого завдано шкоду.

Водночас, залучення або ж не залучення до участі у таких категоріях спорів ДКСУ чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки відповідачем є держава, а не Державна казначейська служба України чи її територіальний орган. Порядок виконання судових рішень про стягнення коштів з державного органу визначений Законом України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» від 05 червня 2012 року № 4901-VI, яким встановлено, що виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень — за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду. ДКСУ та її територіальний орган можуть бути залучені до участі у справі з метою забезпечення завдань цивільного судочинства, однак їх не залучення не може бути підставою для відмови у позові.

Протягом останніх років судова практика у питаннях визначення правомірності вимог про стягнення з органів державної влади та органів місцевого самоврядування шкоди з підстав, передбачених ст.ст. 1173 — 1176 ЦК України, ґрунтується на наступному.

Необхідною підставою для притягнення органу державної влади до відповідальності у вигляді стягнення шкоди є наявність трьох умов: неправомірні дії цього органу, наявність шкоди та причинний зв’язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, і довести наявність цих умов має позивач, який звернувся з позовом про стягнення шкоди. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 14.04.2020 по справі № 925/1196/18 зазначає, що ст.ст. 1173, 1174 ЦК України є спеціальними й передбачають певні особливості, характерні для розгляду справ про деліктну відповідальність органів державної влади та посадових осіб, які відмінні від загальних правил деліктної відповідальності. Зокрема, цими правовими нормами передбачено, що для застосування відповідальності посадових осіб та органів державної влади наявність їх вини не є обов’язковою.

Втім цими нормами не заперечується обов’язковість наявності інших елементів складу цивільного правопорушення, які є обов’язковими для доказування у спорах про стягнення збитків. Доведення факту наявності збитків та їх розміру, а також причинно-наслідкового зв’язку між правопорушенням і збитками покладено на позивача. Причинний зв’язок як обов’язковий елемент відповідальності за заподіяні збитки полягає в тому, що шкода повинна бути об’єктивним наслідком поведінки і завдавала шкоди, отже доведенню підлягає факт того, що протиправні дії заподіювача є причиною, а збитки є наслідком такої протиправної поведінки.

Шодо особливостей розгляду спорів з відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 10.04.2019 у справі №464/3789/17 дійшов висновку, що адекватне відшкодування шкоди, зокрема й моральної, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту. Моральна шкода полягає у стражданні або приниженні, яких людина зазнала внаслідок протиправних дій. Страждання і приниження — емоції людини, змістом яких є біль, мука, тривога, страх, занепокоєння, стрес, розчарування, відчуття несправедливості, тривала невизначеність, інші негативні переживання.

Порушення прав людини чи погане поводження із нею з боку суб’єктів владних повноважень завжди викликають негативні емоції. Проте не всі негативні емоції досягають рівня страждання або приниження, які заподіюють моральну шкоду. Оцінка цього рівня залежить від усіх обставин справи, які свідчать про мотиви протиправних дій, їх інтенсивність, тривалість, повторюваність, фізичні або психологічні наслідки та, у деяких випадках, стать, вік та стан здоров’я потерпілого. У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої органом державної влади або органом місцевого самоврядування, суд, оцінивши обставини справи, повинен встановити, чи мали дії (рішення, бездіяльність) відповідача негативний вплив, чи досягли негативні емоції позивача рівня страждання або приниження, встановити причинно-наслідковий зв’язок та визначити співмірність розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам.

Щодо правомірності стягнення з органів державної влади моральної шкоди на користь фізичних осіб-підприємців (і юридичних осіб) Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 14.04.2020 по справі № 925/1196/18 зазначила, що порушення особою зобов’язання (у конкретній справі таке порушення мало місце внаслідок неправомірних дій податкового органу) призводить до приниження її ділової репутації. Тому обґрунтованими є висновки першої й апеляційної інстанцій щодо заподіяння відповідачем позивачу моральної шкоди.

Замість висновку

Станом на листопад 2020 року практика застосування вітчизняними судами ст.ст. 1173 — 1176 ЦК України є усталеною. Для позивачів (потерпілих осіб) найскладнішим і найважливішим у процесі захисту своїх порушених прав у судовому порядку є саме доведення реального розміру майнової шкоди, визначеної у певній сумі грошових коштів, а також доведення наявності причинного зв’язку між деліктною поведінкою органів державної влади (місцевого самоврядування) та майновою шкодою, спричиненою такою поведінкою.

Питання визначення розміру моральної шкоди, що має бути стягнута на користь позивача (потерпілої особи), спричиненої неправомірними діями/бездіяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування, й на теперішній час не має як чітких законодавчих критеріїв визначення розміру такої шкоди, так і чітких критеріїв, сформованих судовою практикою.

Під час вирішення кожного такого спору суди користуються лише оціночним поняттям співмірності розміру відшкодування спричиненим негативним наслідкам. Означений критерій, очевидно, має виключно суб’єктивний характер та його застосування не завжди дозволяє досягти виконання одного з основоположних завдань судочинства — справедливого та неупередженого вирішення спору.

НАГАДАТИ ПАРОЛЬ