Про питання та проблеми дисциплінарної відповідальності приватних виконавців

КИЇВ — 21 жовтня 2020 року. 15 жовтня в Комітеті ВРУ з питань правової політики відбулися слухання на тему: «Виконання судових рішень як гарантія дієвості судового захисту». Про ключові деталі події розповів Олексій Соломко, член Комітету АПУ з конкурсного права, адвокат, радник Ader Haber.

Спеціальний матеріал для delo.ua.

— 15 жовтня в Комітеті ВРУ з питань правової політики відбулися слухання на тему: «Виконання судових рішень як гарантія дієвості судового захисту».

Хоча тема слухань була присвячена широкому колу проблем, пов’язаних із виконанням судових рішень, найчастіше учасники звертались до питань дисциплінарної відповідальності приватних виконавців.

Навіть враховуючи, що проблематика невиконання судових рішень пов’язується з необхідністю процесуального та організаційного забезпечення процесу примусового виконання судових рішень, значна увага питанням дисциплінарної відповідальності приватних виконавців пов’язана з гучними резонансами в роботі Дисциплінарної комісії, які спостерігаються останнім часом.

Розпочав дискусію заступник Міністра юстиції з питань виконавчої служби Андрій Гайченко, присвятивши увагу необхідності посилення контролю за роботою приватних виконавців.

Так, він розповів, що протягом 2018 року до Мін’юсту надійшло 295 звернень щодо діяльності приватних виконавців (17 — від стягувачів та 225 — від боржників).

Протягом 2019 року — вже 1194 таких звернень (56 — від стягувачів та 1032 — від боржників).

А протягом 9 місяців 2020 року надійшло 1892 звернення щодо діяльності приватних виконавців (89 — від стягувачів та 1718 — від боржників).

Важливо! Ця інформація має реальний ціннісний характер, оскільки попередньо Мін’юст дані офіційно не публікував. Тому кожен експерт у сфері виконавчого провадження стикався з проблемою проведення реального аналізу якості роботи виконавців.

Принаймні мені як члену Дисциплінарної комісії приватних виконавців вдалося узагальнити лише поточні подання, що розглядалися після мого призначення в листопаді 2019 року.

Всього протягом вказаного часу (з 14.11.2019 по 07.10.2020) було проведено 20 засідань Дисциплінарної комісії, на яких було розглянуто 200 подань (цифра 200 не округлена) про притягнення приватних виконавців до дисциплінарної відповідальності, з яких було задоволено всього 38 подань.

В узагальненому вигляді ця інформація виглядає так:

Тобто, з 1892 звернень щодо діяльності приватних виконавців, які надійшли протягом 2020 року (та частково протягом 2019), Міністерство юстиції змогло виділити лише 200, гідних того, щоб направити їх на розгляд до Дисциплінарної комісії. А з цих 200 лише 38 були визначені комісією вартими для задоволення!

Якщо врахувати, що до складу Дисциплінарної комісії входить 4 представники Мін’юсту, які працюють у системі держвиконслужби (Андрій Гайченко як голова комісії є куратором системи), факт відхилення основної кількості подань навіть самими представниками змушує замислитися щодо ефективності витрачання ресурсу роботи Мін’юсту. Чи варто продовжувати готувати подання, які початково приречені на відхилення?

Варто звернути увагу й на іншу цифру — всього протягом 2017 — 2020 років Міністерством було направлено до Дисциплінарної комісії 255 подань, з яких задоволено було 61 подання.

Виходить, що за каденції попереднього керівництва Мін’юсту, тобто за два роки роботи, до комісії було направлено лише 55 подань, з яких задоволено було тільки 23!

Та й це ще не все! Як повідомив Мін’юст, із задоволених подань щодо 19 прийнято рішення про зупинення діяльності та щодо 3-х — про припинення діяльності. Тобто знову ж таки, за каденції попереднього керівництва Мін’юсту було зупинено діяльність аж 3-х приватних виконавців!

Хоча, заради справедливості, треба сказати, що із 16 зупинень, прийнятих новим складом комісії, одному виконавцю пощастило бути зупиненим двічі, а іншому приватному виконавцю — тричі! І рішення про зупинення приймались підряд — зупиняли зупиненого і двічі зупиненого виконавця. Це можна зрозуміти як своєрідне «ноу-хау» від Мін’юсту в дисциплінарній практиці.

Одразу згадуються численні зауваження та звинувачення, направлені до попереднього заступника Міністра юстиції з питань виконавчої служби Світлани Глущенко щодо упередженого ставлення до приватних виконавців. Порівнюючи лише цифри результатів роботи Дисциплінарної комісії за попередньої та нинішньої каденції, вважаю, що всі автори таких звинувачень мають попросити вибачення перед пані Світланою.

На завершення статистичного огляду діяльності Дисциплінарної комісії хотілося б також зауважити і про масштаб проблеми порушень закону з боку приватних виконавців. На жаль, Мін’юст не надавав інформації про кількість виконавчих проваджень. Ця інформація ніде не публікується і дізнатися про неї можна лише по випадковим виступам представників Мін’юсту.

Знаю, що протягом 2019 року на виконанні в приватних виконавців перебувало близько 125 тис. виконавчих документів. Можемо припустити, що приблизно така кількість виконавчих документів перебувала на виконанні у приватних виконавців протягом 9 місяців 2020 року. Тоді, з огляду на статистику притягнення приватних виконавців до дисциплінарної відповідальності, можна сказати, що лише в одному із 4 тис. виконавчих проваджень приватний виконавець припускався помилки. Подібна частота похибки при оцінюванні роботи будь-якої системи свідчить про її ідеальність, наближену до абсолютної.

Та ідеальність роботи приватних виконавців зовсім не означає ідеальності роботи Дисциплінарної комісії. І перше питання, яке до сьогоднішнього дня залишається невирішеним, це забезпечення гласності в роботі комісії. В цьому контексті під гласністю ми розуміємо забезпечення відкритості та доступності результатів роботи комісії.

Вище ми наводили проблему отримання простої статистичної інформації про роботу комісії. А наступна проблема стосується можливості отримання доступу до рішень Дисциплінарної комісії. На відміну від роботи споріднених комісій у сфері державної реєстрації, нотаріату та діяльності арбітражних керуючих, щодо приватних виконавців Мін’юст чомусь вирішив зробити виняток — жодного офіційного повідомлення про роботу комісії ви не знайдете. Інформація про прийняті комісією рішення можна знайти лише на сайті Асоціації приватних виконавців та у матеріалах судової практики про оскарження рішень комісії.

Пояснення причини необхідності приховування результатів роботи Дисциплінарної комісії приватних виконавців ми до цього часу від Мін’юсту не отримали. Щоб хоч якось зрушити питання з місця, мною як членом Дисциплінарної комісії та Віталієм Чепурним, новообраним головою Ради приватних виконавців міста Києва, було зроблено запит до Мін’юсту про отримання копій рішень комісії з 14.11.2019 (за час роботи її останньої каденції). Наразі Міністерство юстиції вже погодилось надати такі рішення, але за умови попередньої сплати коштів (близько 1 тис. грн). Якщо причина непублікації рішень Дисциплінарної комісії полягала у коштах, сподіватимемося, що наша грошова допомога Мін’юсту нарешті вирішить цю проблему.

Можливість зробити рішення Дисциплінарної комісії відкритим також дозволить проводити узагальнення практики та підходів в оцінюванні Мін’юстом дій приватних виконавців. Приклади таких узагальнень ми спостерігаємо в оглядах судової практики, які проводяться не тільки судами, а й всіма іншими зацікавленими аналітиками та експертами. Практична цінність таких узагальнень полягає у виробленні єдиних підходів при застосуванні норми права всіма зацікавленими суб’єктами. В нашому випадку у таких узагальненнях зацікавлені будуть не тільки приватні виконавці, а й чимала армія державних виконавців, а більше того — самі сторони виконавчого провадження і суди, які також використовують подібну практику у своїй діяльності.

Також під гласністю роботи Дисциплінарної комісії ми розуміємо і відкритість позиції кожного члена з прийняття конкретного рішення. На сьогоднішній день позиція членів комісії ховається за абстрактну кількість голосів — стільки-то за, і стільки-то проти. Про індивідуальну позицію можна дізнатися тільки зі змісту окремої думки члена комісії, якщо така буде надана. Саме забезпечення принципу відкритості роботи комісії як владного органу вимагає прозорого оприлюднення результатів голосування по кожному питанню — хто з членів комісії був за, а хто — проти.

Але повна реалізація принципу гласності в роботі Дисциплінарної комісії не буде завершеною, якщо не забезпечити відкриту зрозумілість прийнятих комісією рішень. Йдеться про існуючу на сьогоднішній день проблему вмотивованості прийнятих комісією рішень.

Так, законодавство передбачає, що рішення Дисциплінарної комісії оформлюються протоколом. Однак Міністерство юстиції чомусь дуже буквально сприймає поняття протоколу, а тому забезпечує його оформлення у традиційному вигляді, схожому на протокол оперативної наради: слухали, виступили, вирішили. Треба зауважити, що специфікою розгляду питань на засіданні Дисциплінарної комісії є аналіз та кваліфікація діяння приватного виконавця. По-суті, формат роботи комісії за своєю схожістю наближається до судового засідання, на якому також проводиться аналіз та вирішується питання кваліфікації діяння.

Тому обов’язковим елементом протоколу має бути обґрунтування мотиву прийнятого рішення. До речі, про це неодноразово наголошують суди, у своїх рішеннях про скасування рішень Дисциплінарної комісії — саме через відсутність в рішенні комісії мотивів його прийняття. На думку судів, викладені в протоколі тези виступів окремих членів комісії за своєю суттю не є і не можуть бути мотивом прийняття рішення.

Ще одне питання, яке заслуговує на вирішення — усунення конфлікту інтересів у роботі Дисциплінарної комісії. Як ми вже зазначали, до складу Дисциплінарної комісії входить 4 представники Мін’юсту, які всі працюють у системі державної виконавчої служби (Андрій Гайченко як голова комісії є куратором цієї системи). А зміст конфлікту інтересів полягає в тому, що ці члени мають розглядати подання про притягнення приватних виконавців до відповідальності, підготовлені директором Департаменту державної виконавчої служби. Тобто зазначеними працівниками системи державної виконавчої служби постійно здійснюється оцінка дій керівника системи — директора Департаменту, чим по-суті ставиться під сумнів його авторитет і професійний рівень.

А як можна оцінити авторитет і рівень директора Департаменту, якщо з 200 підготовлених ним подань задоволено було лише 38? І чи не з цим пов’язана періодична заміна Мін’юстом членів Дисциплінарної комісії, призначених по його квоті?

Принаймні при каденції комісії під головуванням Світлани Глущенко до складу комісії входив лише один працівник системи державної виконавчої служби — секретар. Інші члени комісії, призначені по квоті Мін’юсту, не мали жодного відношення до державної виконавчої служби.

Вирішити цей конфлікт інтересів можна шляхом призначення дійсно незалежних членів, наприклад, шляхом проведення відкритого конкурсу. І з обов’язковою гарантією їх незмінності протягом 2-х років, як це передбачено законом.

Наостанок ми вирішили сфокусувати увагу на питанні, яке за своєю значимістю є фундаментальним для визначення підходів у роботі Дисциплінарної комісії та Міністерства юстиції загалом. Це питання правомірності прийняття та розгляду Мін’юстом скарг сторін виконавчого провадження на процесуальні дії приватного виконавця.

Адже стаття 74 Закону України «Про виконавче провадження» однозначно визначає, що рішення, дії чи бездіяльність приватного виконавця можуть бути оскаржені виключно до суду. Тим більше, що стаття 129-1 Конституції України лаконічно та однозначно говорить, що контроль за виконанням судового рішення здійснює суд. При цьому делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються (стаття 124 Конституції України).

У своїх виступах учасники слухань вже неодноразово звертали увагу на необхідність повернення системи судового контролю за роботою приватних виконавців. Не вдаючись у тонкощі теоретичного тлумачення поняття судового контролю, звернемо лише увагу, що такий контроль вже існує! Єдине питання, яке дивує своєю невирішеністю, як Міністерство «справедливості» може обґрунтовувати ігнорування статей 124 і 129-1 Конституції України та статті 74 Закону України «Про виконавче провадження»?

Наразі ми зазначили лише частину питань та проблем, пов’язаних із дисциплінарною практикою приватних виконавців. Багато питань ще очікують на своє обговорення. Однак ми б не хотіли підбивати на цьому підсумок. Тим більше ми не хочемо, щоб наші виступи та аналізи сприймались в якості критики роботи Мін’юсту. Ми спробували лише окреслити проблеми, а далі пропонуємо Міністерству юстиції та всім зацікавленим особам почати спільно їх вирішувати. Асоціація правників України була відкрита до діалогу рік тому і залишається відкритою зараз. Тож очікуємо на правильне розуміння наших прагнень та спільне досягнення наших цілей.

Довідкові матеріали про роботу Дисциплінарної комісії приватних виконавців та наданий Мін’юстом аналітичний огляд роботи органів примусового виконання рішень:

Лист до Голови Комітету з питань правової політики ВРУ.

Результати аналізу дисциплінарної практики приватних виконавців.

Новини комітету

У вас є цікава ідея заходу?