ЗАПОРІЖЖЯ — 02 грудня 2020 року. 30 листопада Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував ВРУ прийняти законопроєкт «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». Які переваги та недоліки містить документ та яка вірогідність його прийняття, розповів Гіві Дзандзава, юрист АО «Гладкий, Яценко та Партнери».

— Нормативне регулювання референдуму в Україні, а точніше його відсутність, є суттєвою проблемою для будь-якого розвинутого громадянського суспільства.

Про важливість правової визначеності здійснення народовладдя через референдум свідчить й особливий порядок прийняття законопроєктів щодо Референдуму. Так, ст.156 Конституції України встановлює, що законопроєкти про внесення змін до розділу III «Вибори. Референдум» подаються до ВРУ Президентом України чи не менш як двома третинами від конституційного складу ВРУ. За умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу ВРУ, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Якщо зробити невеликий історичний екскурс щодо питання правового врегулювання референдумів в Україні, то він буде виглядати так.

Перший етап. Найближчим до часів незалежності України був Закон ще Української Радянської Соціалістичної Республіки «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03.07.1991 року. 

Другий етап. Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 06.11.2012 року. Як на мене, це саме той приклад, коли не все нове краще за старе. Мова йде не про саму суть Закону УРСР, звичайно, він мав чимало мінусів, і прийняття нового Закону вже напрошувалося.

Проте Закон УРСР мав одну головну перевагу перед своїм наступником, а саме — врегулювання місцевих референдумів. Закон України «Про всеукраїнський референдум» взагалі ніяк не регулював питання, пов’язані з місцевими референдумами. Навіть більше, рішенням КСУ № 4-р/2018 від 26.04.2018 року цей Закон був визнаний неконституційним.

Тобто наразі вже понад два роки в Україні немає належного правового регулювання однієї з ключових засад демократичного суспільства. Так, є норми прямої дії Конституції України. Так, певною мірою вони регулюють порядок призначення референдуму. Але ж одним лише призначенням правове регулювання не повинно закінчуватися. Неможливо врегулювати кожне профільне питання в одному лише Законі.

І ось ми приходимо до третього етапу — законопроєкту «Про народовладдя через всеукраїнський референдум». І знову ж, найголовніший мінус вбачається вже з самої назви — відсутність будь-якого регулювання місцевих референдумів.

Як на мене, така позиція законодавця свідчить про те, що не лише саме проведення, але й нормативне врегулювання місцевих референдумів законодавець бажає покласти на органи місцевого самоврядування. Та, на мою думку, нормативне регулювання цього питання не можна покладати на територіальні одиниці, бо різність такого правового визначення призведе до ситуації, коли мешканці однієї територіальної одиниці країни матимуть більший доступ до народовладдя, ніж мешканці іншої.

Аналізуючи конкретні мінуси та переваги законопроєкту, одразу ж є підстави для визнання хоча б деяких його положень неконституційними. Так, відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 3 законопроєкту не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму питання: спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету і територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі.

При цьому документ чомусь не бере до уваги, що ст. 73 Конституції України встановлює: виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. Як на мене, зміна території може призвести до порушення територіальної цілісності. Питанням цієї статті не є аналіз самої суті конкретної норми, про її необхідність чи взагалі правильність/неправильність її існування. Однак наразі встановлюється певна невідповідність норми законопроєкту, який вже понад два роки необхідний українському суспільству, Конституції України. Сам законопроєкт в ч. 2 ст. 15 встановлює, що референдум щодо зміни території України призначається ВРУ відповідно до Конституції.

Тому для уникнення будь-яких плутаниць слід чітко розмежувати поняття зміни територіальної цілісності та зміни території України, бо на перший погляд це абсолютно аналогічні поняття. Наприклад, ст. 110 Кримінального кодексу України використовує поняття «територіальна цілісність» та «зміни меж території України» одночасно, з чого можна прийти до висновку про ідентичність цих понять.

Водночас, позитивним є й розширення питань, які не можуть регулюватися всеукраїнським референдумом. Оскільки дійсно Конституція недостатньо регулює це питання.

Безсумнівно, плюсом нового законопроєкту є й регулювання гарантій для голосування деяких категорій виборців, наприклад, здійснення голосування виборцями з порушенням зору. Таке регулювання на рівні закону, а не окремих порядків та підзаконних актів, є безсумнівно значним кроком вперед.

Замість висновку

Загалом у законопроєкті досить сильно простежується вплив Виборчого кодексу України. Це можна віднести до плюсів, оскільки ВКУ доволі непогано зарекомендував себе на останніх місцевих виборах.

Щодо вірогідності прийняття законопроєкту — це питання, яке важко передбачити.

З одного боку, цей закон вже досить давно необхідний нашому суспільству. Та з іншого, потрібна й відповідна політична солідарність. Не слід вважати, що питання можливості існування закону в суспільстві обмежується лише відповідністю його положень демократичним тенденціям. Не менш важливим є й дотримання процедури прийняття, про що нам і говорить попередній досвід із Законом «Про всеукраїнський референдум».

Так, КСУ вказав, що однією з підстав визнання цього Закону неконституційним став системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акту, а також істотний вплив цього порушення на остаточний результат його ухвалення. Тож особливу увагу слід приділити належній процедурі прийняття цього Закону, встановленого Конституцією України.