Зміни до Конституції України в частині європейської та північноатлантичної інтеграції: точка зору

КИЇВ - 7 грудня 2018 року. Голова Комітету АПУ з питань конституційного, адміністративного права та прав людини Альона Шуліма взяла участь у дискусійній панелі «Європейська та євро-атлантична інтеграція: конституційний вимір» в рамках Конституційного полілогу 2018 «Зміни до Конституції України: теорія та практика в умовах конституційної демократії».

Організаторами заходу, що відбувся 7 грудня 2018 року, виступили ОБСЄ та Конституційний Суд України.

Про те, як шукали баланс між існуючим національним конституційним полем та європейською інтеграцією, розповіли  суддя Конституційного Трибуналу Республіки Польща (2007-2016 рр.) Мірослав Гранат, радник спікера Сейму Литовської Республіки Посол Вайдотас Верба, член Європейської Комісії „За демократію через право“ (Венеціанська Комісія), Голова Конституційного Суду Республіки Молдова (2011–2017 рр.) Александр Тенасе, експерт Європейської Комісії „За демократію через право“ (Венеціанська Комісія), Голова Конституційного Суду Грузії (2006–2016 рр.) Георгій Папуашвілі.

Виступи спікерів засвідчили, що в кожній із зазначених країн способи інтеграції конституційного поля при вступі до Європейського Союзу або на шляху до нього є індивідуальними, але при цьому виваженими та юридично вивіреними.

Голова Комітету АПУ Альона Шуліма  представила своє бачення відповідних процесів в Україні, в рамках питання, чи підтримує сучасне українське суспільство процес європейської та евроатлантичної інтеграції та, зокрема, запропонований Президентом України конституційний вимір – а саме законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору (реєстр. № 9037)

У своєму виступі Альона Шуліма відзначила наступне:

  • в цілому сьогодні можемо говорити про підтримку українським суспільством процесів європейської та євро-атлантичної інтеграції; опосередковано про це свідчить також той факт, що внесення Президентом України законопроекту з цього питання та його перше голосування за нього більш ніж конституційною більшістю, відбувається напередодні президентських, а згодом, парламентських виборів, а отже дії політиків орієнтовані на настрої електорату;
  • натомість загальна підтримка суспільством курсу не може автоматично ототожнюватися з підтримкою тексту відповідного законопроекту, який був поданий Президентом України до парламенту, адже цей законопроект не був предметом публічного та експертного обговорення, в тому числі в рамках Конституційної Комісії, утвореної Президентом України для напрацювань змін до Конституції України;
  • можна дискутувати щодо того, чи потрібні зміни до Конституції України, що закріплювали б відповідний курс України, з правової точки зору, але з огляду на геополітичні і певні політичні процеси, такі зміни саме для України є доцільними.

Коментуючи текст законопроекту, пані Альона Шуліма зазначила, що оскільки запропоновані зміни до Конституції України можна умовно поділити на три блоки (зміни до преамбули; зміни в частині повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України; зміни до Розділу XV "Перехідні положення»), то відповідно й дискусію  доцільно вести стосовно кожного з них:

1) Одним з найбільш гострих дискусійних питань законопроекту, в тому числі якщо проаналізувати окремі думки суддів Конституційного Суду України, є питання щодо можливості або неможливості внесення змін до преамбули Конституції; висловлюються позиції щодо неприйнятності таких змін, є також думки щодо того, що якщо і приймати можливість внесення змін до преамбули Конституції України, то така позиція мала бути додатково мотивована у Висновку Конституційного Суду України.  На думку Альони Шуліми, зміни до Конституції України щодо європейської та північноатлантичної інтеграції не можна вносити в існуючий текст преамбули, яка на сьогодні є єдиним реченням та нерозривно (змістовно та лексично) пов’язана з історичним процесом прийняття Конституції України в 1996 році Верховною Радою України як органом установчої влади. Проте, альтернативним підходом могло  б бути доповнення преамбули текстом, який би фіксував європейський та північноатлантичний курс України в рамках сучасних суспільно-політичних і геополітичних викликів.

2) Зміни до Конституції України в частині повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України потребують таких коментарів: по-перше, такі повноваження варто було, якщо і закріплювати, то в перехідних положеннях, оскільки вони, у разі реального та успішного поступу стратегічним курсом, є перехідними за своєю природою, та по досягненні мети вичерпають свою дію; по-друге, варто було б сформулювати їх як продовження виконання відповідних повноважень, адже відповідний курс реалізовувався відповідними органами й до внесення змін; по-третє, оскільки курс є державним, варто було б зазначити, що не лише вищі, а й інші органи державної влади, зокрема міністерства, та органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження на досягнення спільної мети.

 3) Втім, найбільш гострою стала дискусія навколо піднятого Альоною Шулімою питання,  чи вірним є те, що законопроектом, спрямованим, зокрема, на стратегічний курс щодо приєднання України до системи колективної безпеки, виключається з тексту Конституції України пункт 14 Розділу XV «Перехідні положення», без додаткового аналізу можливості його тлумачення як такого, що дозволяє реалізувати можливість співробітництва з Організацією Північноатлантичного договору. Голова Комітету звернула увагу, що цей пункт виключається з Конституції України як без додаткових пояснень та коментарів з боку Президента України (зокрема, жодного обгрунтування нема у пояснювальній записці до законопроекту), і без відповідної позиції Конституційного Суду України щодо його поширення виключно на іноземні формування Російської Федерації.

Під час дискусії опонентами щодо останнього питання виступили суддя Конституційного Суду України Сергій Головатий та суддя Конституційного Суду України у відставці Віктор Шишкін, які, як відомо, були народними депутатами України та активно залучалися до розроблення Конституції України 1996 року. Втім, озвучені ними підходи до розуміння цієї норми було дещо різним. Якщо Сергій Головатий акцентував свій виступ щодо розуміння цієї норми на тому, що ця норма під час її прийняття стосувалася саме тимчасового перебування Чорноморського флоту на території України, то Віктор Шишкін обстоював позицію, висловлену раніше в його окремій думці, за якою пункт 14 Перехідних положень Конституції України не лише стосувався тільки військових формувань Російської Федерації, а й мав одноразову дію, яка вичерпалася, та відповідно не міг застосовуватися до укладення Харківських угод.

«Позиція Віктора Шишкіна щодо пункту 14 Перехідних положень, дійсно, може мати місце», - коментує дискусію Голова Комітету АПУ Альона Шуліма, -  «і є одним із способів тлумачення цього пункту Перехідних положень, який міг бути застосований у 2010 для блокування правовим шляхом можливості прийняття Харківських угод (шляхом вироблення позиції, що пункт 14 приймався щодо конкретних військових формувань і конкретного договору, та вичерпав свою дію)».

«Втім, вітчизняна практика вже застосувала інші підходи і такі підходи не були визнані Конституційним Судом неконституційними. Тому принципово відкидати можливість застосування динамічного тлумачення положення пункту 14 Перехідних положень, текст якого говорить, що «використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України», в умовах зовнішньої загрози та проголошення курсу на приєднання до систем колективної безпеки, як на мене, є недалекоглядним», - резюмує пані Альона Шуліма.

Асоціація правників України дякує Національному раднику з юридичних питань координатора ОБСЄ в Україні, консультанту Конституційної комісії та модератору дискусійної панелі Олександру Водяннікову за запрошення до участі у заході.

Повний відеозапис заходу, який передбачав роботу трьох панельних дискусій, можна переглянути за посиланням: https://www.youtube.com/watch?v=UjXH6xNeZLI

 

 

Committee News

Legal assistance