КИЇВ — 25 лютого 2021 року. 22 лютого 237 нардепів запропонували ВРУ розширити конституційні повноваження президента. Відповідну новацію містить внесений законопроєкт «Про внесення змін до статей 85 та 106 Конституції України (щодо порядку призначення на посади та звільнення з посад Директора НАБУ і Директора Державного бюро розслідувань)» з реєстр. № 5133. Що це означає та що ще передбачено? Розповів Олександр Марусяк, експерт із конституційного права Центру політико-правових реформ, доктор філософії в галузі «Право».

Що передбачає законопроєкт?

Законопроєкт пропонує доповнити ч.1 с.85 (яка визначає перелік повноважень Парламенту) пунктами 25-1 і 25-2, а також ч.1 ст.106 (яка визначає перелік повноважень Президента України) пунктами 11-1 і 11-2. Передбачаються кадрові повноваження обох інституцій щодо призначення та звільнення Директорів НАБУ та ДБР: призначатися на посаду та звільнятися з посади вони будуть Президентом України за згодою ВРУ. 

При чому передбачається й обов’язковий відбір кандидатур на посаду через конкурс і безпосереднє визначення самого порядку призначення та звільнення цих посадовців законом.

Чим обумовлена потреба в таких змінах до Конституції? Через що існує плутанина з призначеннями Директорів НАБУ та ДБР? 

Особливість конституційного дизайну в Україні полягає в тому, що повноваження і Парламенту, і Президента визначаються виключно Конституцією. А повноваження Кабміну визначаються Конституцією та законом. 

Тобто Основний Закон забороняє юридично розширювати обсяг повноважень Парламенту і Президента на підставі звичайного закону, тоді як обсяг повноваження КМУ не є статичними, а може розширюватися в законі. 

На жаль, на практиці як Парламент, так і Президент неодноразово порушували цю заборону, що спричиняло негативні наслідки для конституційного правопорядку. Зокрема, Парламент часто ухвалював закони, якими наділяв сам саме та/чи Президента повноваженнями, які виходили за межі встановлених конституційних параметрів, що неодноразово ставало предметом проваджень у Конституційному Суді. КСУ ще починаючи з 1997 року сформував однозначну практику щодо повноважень Парламенту і Президента, але з директорами НАБУ і ДБР сталася така ж сама історія: вони були призначені Президентом без належних на це конституційних підстав.

Як це сталося?

14 жовтня 2014 року ВРУ ухвалила Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України». Відповідно до нього НАБУ утворюється Президентом, а Директор НАБУ призначається на посаду та звільняється з посади Президентом за згодою ВРУ на підставі конкурсного відбору, який проводить незалежна комісія (12 лютого 2015 р. ВРУ внесла зміни до цього закону і змінила порядок призначення Директора НАБУ — згода ВРУ вже не вимагалася). 

16 квітня 2015 року Президент ухвалив два укази: про утворення НАБУ та про призначення першого Директора НАБУ, обравши одного із двох кандидатів, рекомендованих конкурсною комісією.  

Згодом, 12 листопада 2015 року ВРУ ухвалила Закон «Про Державне бюро розслідувань», відповідно до якого ДБР утворюється КМУ, а Директор призначається на посаду і звільняється з посади Президентом за поданням Прем’єр-міністра, якому вносила подання конкурсна комісія (3 грудня 2019 року ВРУ внесла зміни до цього закону — подання Прем’єр-міністра вже не вимагається). 

29 лютого 2016 року Кабмін безпосередньо утворив ДБР як центральний орган виконавчої влади, а 22 листопада 2017 року Президент України призначив першого директора ДБР. Тому це було лише питання часу, коли КСУ визнає ці укази неконституційними. 

Зокрема, 28 серпня 2020 року Конституційний Суд визнав неконституційним Указу Президента України «Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України», а 16 вересня 2020 року — окремі положення Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», на підставі яких цей указ було підписано. 

Звісно, методологія розгляду цих справ була неідеальною, а окремі аспекти, зокрема, серпневого рішення викликали більше запитань, ніж відповідей. Але юридична позиція Суду в них справах цілком узгоджується з усіма його попередніми позиціями в аналогічних справах. Щодо ДБР, то ця справа (було два конституційних подання) все ще перебуває на розгляді в Конституційному Суді.

Чи доцільно вносити зміни до Конституції України з цього питання?

Якщо ми створюємо нові органи чи групу органів, не передбачені Конституцією, то для цього існують лише два легітимних шляхи: або ми це все робимо відповідно до параметрів, запропонованих Конституцією (тобто узгоджуємо ці органи з наявним конституційним дизайном), або змінюємо Конституцію. У випадку з НАБУ та ДБР Парламент не зробив ті першого, ні другого. 

Звісно, можна внести відповідні зміни до законів — це швидше і для цього не потрібно 300 голосів у Парламенті — й узгодити порядок призначення і звільнення директорів НАБУ і ДБР з чинною редакцією Конституції. Але якщо ВРУ бажає обрати складніший порядок і змінити Конституцію, щоб наділити Президента додатковими повноваженнями, — вона має на це право. Головне — не згаяти дорогоцінний час.

Зауважу, що це вже не перша конституційна ініціатива щодо наділення Президента повноваження у цій сфері. 29 серпня 2019 року Президент вже вносив проєкт Закону «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України та Директора Державного бюро розслідувань)» № 1014.

Ним пропонувалося наділити Президента одноосібними повноваженнями: 1) утворювати НАБУ відповідно до закону; 2) призначати на посади та звільняти з посад Директора НАБУ і Директора ДБР у порядку, визначеному законами України; 3) утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб’єктів господарювання в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їх членів у порядку, визначеному законами України. 

16 грудня 2019 року КСУ надав негативний висновок щодо цього законопроєкту, зазначивши, що ухвалення цього документа призведе до встановлення на конституційному рівні невизначених меж повноважень Президента, зумовить проблему розмежування сфер діяльності різних інститутів державної влади (зокрема, Президента України та КМУ), спричинить порушення системи стримувань та противаг між гілками та органами державної влади, що є загрозою забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Хоча побоювання КСУ були навіть в дечому перебільшеними, в порівнянні із законопроєктом 2019 року автори законопроєкту № 5133 все ж таки пропонують більш збалансований і юридично визначений підхід до вирішення кадрового питання з НАБУ і ДБР.