КИЇВ — 27 січня 2021 року. Вчора ВРУ прийняла закон про всеукраїнський референдум. Наразі він очікує на підписання Президентом України. Законопроєкт на шляху до другого читання змінив свою назву — із проєкту про народовладдя через всеукраїнський референдум він перетворився на проєкт закону про всеукраїнський референдум.

Минулого разу ми звернули увагу на найнезрозуміліші нюанси документу. Тепер пропонуємо комплексно проаналізувати ключові питання закону та остаточно з'ясувати на що саме він спрямований. Допоможе з цим Микита Жуков, Голова Комітету з конституційного права, адміністративного права та прав людини, керуючий АБ «ZHUKOV LEGAL FAMILY OFFICE».

Спеціальний матеріал для The Page.

— Відповідно до преамбули Закону, він визначає правові засади здійснення народного волевиявлення через всеукраїнський референдум, його організацію та порядок проведення.

Саме ж слово «референдум» не є новим для України, оскільки воно ще у далекому 1996 році було закріплено у Конституції України. Так, у статтях 72-74 Конституції України зазначаються наступні положення щодо референдуму. 

— Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією.

— Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

— Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України.

— Референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії.

Постає питання, якщо поняття всеукраїнського референдуму вже існувало, тож в чому полягає «революційність» прийнятого Закону? Відповідь цілком проста – Конституція визначає лише загальні засади, однак не деталізує процедуру та механізми проведення референдуму. Власне це і покликаний вирішити прийнятий Закон.

Окрім процедури проведення всеукраїнського референдуму, Закон ще й визначає предмет всеукраїнського референдуму, тобто коло питань, які можуть виноситись на голосування. До їх числа відносяться, зокрема наступні:

1) затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України;

2) загальнодержавного значення;

3) про зміну території України;

4) про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.

І якщо з першим та третім пунктом питань не виникає, оскільки такий предмет чітко закріплено у ст. 156 та ст. 73 Конституції України відповідно, то щодо пункту другого та четвертого у багатьох виникли питання.

Питання наступного характеру: «Конституція України не закріплює можливість проведення всеукраїнського референдуму про втрату чинності законом України або окремими його положеннями та із загальнодержавного значення, тож чи можна такий референдум взагалі проводити»? Відповідь як завжди лежить на поверхні.

Конституція не забороняє за народною ініціативою виносити будь-які питання на Всеукраїнський референдум. А отже, Закон № 3612 не тільки не суперечить у цьому Конституції України, але ще й звужує коло питання, яке може бути предметом Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, конкретизуючи його перелік.

Крім того, у якості запобіжника, Закон містить визначення поняття «питання загальнодержавного значення». Це питання, вирішення якого впливає на долю всього Українського народу та має загальносуспільний інтерес.

Більше того, Закон містить перелік питань, які не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму, а саме наступні:

1) що суперечать положенням Конституції України, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, закріпленим насамперед Загальною декларацією прав людини, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, протоколами до неї;

2) що скасовують чи обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх реалізації;

3) спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі;

4) щодо питань податків, бюджету, амністії;

5) віднесені Конституцією України і законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Стосовно питання про втрату чинності законом України або окремими його положеннями — варто зауважити, що всі положення цього Закону, які стосуються підготовки, організації і проведення такого всеукраїнського референдуму, набирають чинності з дня набрання чинності законом про народну законодавчу ініціативу, але не пізніше 1 січня 2022 р.

До речі, з цього питання, ще 16 квітня 2008 року Конституційний Суд України у своєму рішенні № 6-рп/2008 дійшов наступних висновків:

— Положення статті 75 Конституції України, за яким єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, не означає, що народ безпосередньо на референдумі не може приймати закони, оскільки саме народ є єдиним джерелом влади в Україні (частина друга статті 5 Конституції України).

— Можливість проведення законодавчого референдуму випливає також із статті 74 Конституції України, згідно з якою референдум не допускається щодо законопроєктів з питань податків, бюджету та амністії.

— Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України 

Однак, у досвідченого спостерігача за політичним життям України одразу ж виникне побоювання щодо можливих маніпуляцій під час проведення всеукраїнського референдуму.

Та законодавець впорався із цим. Так, у Законі встановлені наступні запобіжники недопущення можливих маніпуляцій:

— Всеукраїнський референдум не може проводитися одночасно з черговими та позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами.

— Питання, що виноситься на всеукраїнський референдум, повинно мати форму питального речення.

—  Якщо питання всеукраїнського референдуму складається із частин, між ними має бути нерозривний внутрішній зв'язок.

— Питання всеукраїнського референдуму повинно мати чітке і зрозуміле формулювання, що не допускає різних тлумачень.

— Не допускається формулювання, яке: 1) вводить виборця в оману; 2) наводить виборця на відповідь, містить вказівку, натяк, підбурювання чи інше спонукання до підтримки чи відхилення питання всеукраїнського референдуму.

— На всеукраїнський референдум може виноситися одне питання.

Контроль за відповідністю Конституції України (конституційністю) питання, яке пропонується для винесення на всеукраїнський референдум, постанови Верховної Ради України про призначення всеукраїнського референдуму або указу Президента України про призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму здійснює Конституційний Суд України.

При цьому, в разі відкриття конституційного провадження процедури проголошення всеукраїнського референдуму вважаються зупиненими до ухвалення Конституційним Судом України відповідного акта у справі.

Тож, аналізуючи Закон складно знайти прогалини чи неузгодженості. Крім того, прийняття Закону створюватиме правове поле для реалізації громадянами свого конституційного права — здійснювати волевиявлення та брати безпосередню участь у державно-політичному житті країни.

Наразі чекаємо на підпис Закону Президентом України.