Законопроєкт про конституційну процедуру: на шляху до вирішення кризи?

2020-12-29

КИЇВ — 28 грудня 2020 року. 21 грудня у ВРУ був зареєстрований законопроєкт №4533 «Про конституційну процедуру». Деякі депутати президентської фракції сприйняли документ вкрай негативно, тож ми вирішили з’ясувати, що саме він містить та на що спрямований. Допоміг із цим Голова Комітету АПУ з конституційного права, адміністративного права та прав людини Микита Жуков.

Спеціальний матеріал для The Page.

— Як зазначається в пояснювальній записці до законопроєкту №4533, його метою є урегулювання процедурної та процесуальної діяльності КСУ в межах та обсягу, передбачених ст. 153 Конституції України.

Для реалізації поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

— сприяти належній реалізації прав громадян України на доступ до конституційного правосуддя (як за допомогою безпосереднього звернення із конституційною скаргою, так і шляхом ініціювання конституційних подань та звернень уповноваженими на те суб’єктами);

— забезпечити повноту і несуперечність законодавства, що регулює питання порядку організації та діяльності Суду, підстави і порядок звернення до нього, а також процедуру розгляду Судом справ, виконання його рішень;

— удосконалити процедурні та процесуальні аспекти діяльності КСУ, привести вказану діяльність у відповідність до рекомендацій, запропонованих Венеційською комісією у своєму Терміновому висновку CDL-AD(2020)039-e (мова йдеться про Висновок Ukraine - Urgent opinion on the Reform of the Constitutional Court, endorsed by the Venice Commission on 11 December 2020 at its 125th online Plenary Session (11-12 December 2020), CDL-AD(2020)039-e). 

Законопроєкт підготовлений через необхідність практичної реалізації ст. 153 Конституції України, яка уповноважує ВРУ визначати процедуру діяльності КСУ шляхом прийняття відповідного закону. Зокрема, документом приводяться у відповідність із вказаною конституційною вимогою порядок здійснення Судом своїх повноважень під час розгляду справ конституційної юрисдикції, підстави та порядок звернення до нього, процедура розгляду ним справ, постановлення і виконання його рішень, надання висновків.

Законопроєкт складається з 8 розділів, що об’єднують 65 статей, а також положення прикінцевого та перехідного характеру. Кожен розділ унормовує певний комплекс питань, об’єднаних загальною ціллю законопроєкту — на рівні закону врегулювати процедурні аспекти діяльності КСУ.

Розділ І «Основні положення» фіксує мету пропонованого для прийняття Закону, принципи діяльності Суду, надає законодавчу дефініцію конституційної доктрини, викладає повноваження Суду, їх межі та інші питання загального характеру щодо забезпечення організаційно-правової діяльності Суду. Особливий акцент зміщується на нормативне закріплення Реєстру актів КСУ. Передбачається, що акти Суду, які пов’язані із конституційним провадженням, за винятком певних випадків, є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх ухвалення або виготовлення. Окрема увага зосереджується на запровадженні автоматизованої системи документообігу Суду, першорядним завданням якої є забезпечення випадкового, об’єктивного та неупередженого розподілу справ між суддями.

Розділ ІІ законопроєкту вміщує норми, присвячені унормуванню процедурних аспектів звернення до Суду. У цій частині вирішена низка важливих практичних проблем, що викликані реалізацією особою різних форм звернення до КСУ. У частині вдосконалення інституту конституційної скарги визначені випадки, коли законодавчий акт або окремі його положення вважаються такими, що застосовані в остаточному судовому рішенні у справі суб’єкта права на конституційну скаргу; урегульовано процедуру забезпечення конституційної скарги, а також попередньої перевірки звернень до Суду.

Розділ ІІІ «Відкриття і закриття конституційного провадження, об’єднання і роз’єднання конституційних проваджень» визначає засадничі положення, що стосуються підвищення ефективності здійснення конституційного судочинства. Зокрема, відбувається уточнення підстав для відмови у відкритті конституційного провадження у справі. Важливим є запропоноване положення, відповідно до якого в ухвалі про закриття конституційного провадження у зв’язку із визнанням змісту і вимог конституційної скарги очевидно необґрунтованим КСУ зобов’язаний навести конкретне мотивування неналежності обґрунтування і оцінку по суті доводів, покладених в основу відповідного звернення.

Розділ IV «Загальні положення щодо розгляду справ у Конституційному Суді» подає законодавче закріплення: 1) пріоритетності усного провадження як форми розгляду у Суді, особливо у справах в частині конституційних подань та звернень; 2) формування порядку денного КСУ; 3) особливостей проведення засідань та пленарних засідань Суду; 4) порядку виклику учасників і залучених учасників конституційного провадження; 5) випадків відмови Сенатом від розгляду справи на розсуд Великої Палати; 6) порядку ознайомлення учасників конституційного провадження з матеріалами справи; 7) компенсації витрат суб’єкта права на конституційну скаргу.

Розділ V зосереджений на нормативному урегулюванні особливостей розгляду КСУ окремих категорій справ. Так, визначаються особливості проваджень у справах щодо: 1) відповідності Конституції України чинним міжнародним договорам України або тим міжнародним договорам, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість; б) додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Розділ VI регулює питання актів КСУ, виконання його рішень та висновків. Встановлюються: обов’язок Суду надсилати ухвалу учаснику та залученому учаснику конституційного провадження не пізніше наступного робочого дня після її постановлення; правова природа забезпечувального наказу як виконавчого документа, виконання якого є обов’язковим для усіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, а також фізичних та юридичних осіб та їх об’єднань на всій території України. Закріплюється можливість Суду визнавати акт (його окремі положення) таким, що не відповідає Конституції України в певному аспекті (застосування його у певний спосіб, до визначеного Судом кола правовідносин чи осіб тощо) без втрати ним чинності загалом. При цьому передбачається, що Суд обов’язково встановлює особливий строк (не менше одного місяця) для втрати чинності законом (його окремими положеннями), яким встановлено юридичну відповідальність. У частині порядку виконання рішень та висновків Суду проєктом урегульовується ситуація, що виникає після постановлення Судом свого рішення або надання ним свого висновку. Абсолютною новелою є запровадження інституту відшкодування шкоди, завданої дією і застосуванням актами та діями, що визнані неконституційними.

Розділи VII та VIII передбачають положення прикінцевого та перехідного характеру. Прикінцевими положеннями законопроєкту: 1) вирішуються питання набрання законом своєї чинності із передбаченими особливостями для окремих його статей; 2) надається доручення органам державної влади в частині розробки нормативно-правових актів, передбачених цим законом, а також приведення існуючих актів законодавства у відповідність до встановлених ним вимог; 3) вносяться зміни у чинне законодавство України, необхідні для забезпечення функціонування узгодженої правової бази у секторі конституційного судочинства (зокрема, в частині дисциплінарної відповідальності суддів КСУ). У перехідних положеннях визначається юридична доля правовідносин, які склалися до дня набрання чинності, а також справ КСУ, щодо яких конституційне провадження вже відкрито Судом.

Крім зазначеного вище, цікаві моменти містяться і в Прикінцевих положеннях. Так, відповідно до п. 5 Прикінцевих положень Конституційний Суд України зобов’язаний протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом привести свої внутрішні акти у відповідність до цього Закону. А отже, після його прийняття Регламент Конституційного Суду України має місце на існування, але його положення не можуть суперечити Закону. Більш того, саме слово «Регламент» замінюється на «Внутрішні акти, що регламентують організацію роботи Конституційного Суду України».

Прикінцевими положеннями вносяться зміни і до процесуальних кодексів. Так, змінюються підстави перегляду судових рішень за виключними обставинами. Чинна норма має такий вигляд: «Підставами для перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами є: 1) встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане». У проєкті Закону словосполучення «якщо рішення суду ще не виконане» пропонується прибрати. Тобто розширюються можливості перегляду судових рішень за виключними обставинами.

Крім того, подати заяву про перегляд судового рішення за виключними обставинами, пов’язаними із встановленням Конституційним Судом України неконституційності (конституційності) закону, іншого правового акту чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, можна буде протягом 3 років з дня набрання таким судовим рішенням законної сили.

Також передбачені зміни до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». З ч. 11 ст. 147 Регламенту ВРУ пропонується виключити словосполучення «і щодо його положень Конституційний Суд України не висловив застережень». А отже, після прийняття запропонованих змін зникне суперечність між ст. 159 Конституції України та ч. 11 ст. 147, ст. 149 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» в частині наявних застережень як підстави для неможливості вирішення подальшого питання про попереднє схвалення чи прийняття законопроєкту.

У зв’язку із зазначеними змінами змінюються і ст. 149 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», із якої пропонується прибрати словосполучення «і щодо його положень Конституційний Суд України не висловив застережень». Після прийняття відповідних змін ч. 5 ст. 149 Регламенту ВРУ буде мати такий вигляд: «Верховна Рада може розглянути питання і прийняти рішення про попереднє схвалення законопроєкту відповідно до статті 155 Конституції України чи прийняття законопроєкту відповідно до частини першої статті 156 Конституції України за умови, що такий законопроєкт за висновком Конституційного Суду України відповідає вимогам статей 157, 158 Конституції України». Тобто ця стаття буде приведена у відповідність із ст. 159 Конституції України.

Тож більше ВРУ не буде продовжувати роботу над документом через наявні у висновку КСУ застереження до його положень. Підставою для продовження роботи залишиться лише наявність у висновку КСУ визнання загалом або окремих положень такими, що не відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

До речі, подібні зміни вже пропонувалися до розгляду Верховної Ради України одним із авторів №4533 Ольгою Совгирею у законопроєкті №2472. Однак він не пройшов навіть перше читання.

Цікаво, що порушення правил відводу (самовідводу) пропонується вважати грубим дисциплінарним проступком, що є підставою для звільнення. Такі зміни пропонується внести до Закону України «Про Конституційний Суд України», доповнивши його відповідною статтею 21-1.

Доволі сумнівною виглядає пропозиція щодо надання щорічної відпустки усім суддям одночасно (зміни до ст. 28 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Враховуючи те, що тривалість щорічної оплачуваної відпустки судді Конституційного Суду становить 30 робочих днів, одночасне надання відпустки усім суддям призведе до фактичного зупинення розгляду справ, що, у свою чергу, є неприпустимим у демократичній країні. До речі, такі зміни вже пропонувались у проєкті Закону 3300, який не дійшов і до першого читання.

Передбачається і збільшення кількості голосів, необхідних для ухвалення рішення Суду. Так, відповідно до запропонованої норми, викладеної у ч. 11 ст. 38 проєкту Закону: «Рішення Суду є ухваленим Великою Палатою, а його висновок наданим, якщо за це проголосували щонайменше 12 суддів Конституційного Суду». Наразі ж для ухвалення рішення достатньо, щоб за це проголосувало 10 суддів.

Наразі законопроєкт ще не пройшов перше читання. Тож після проходження І читання та підготовки його до ІІ читання законопроєкт може ще зазнати суттєвих змін.

 

НАГАДАТИ ПАРОЛЬ