КИЇВ — 30 липня 2020 року. 23 липня Венеційська комісія надала висновок щодо законопроєкту «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» № 3612, ухваленого ВРУ 18 червня в першому читанні. Висновок був підготовлений спільно з Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ та стосується відповідності проєкту Закону міжнародним стандартам. Зокрема, у документі зазначається про низку проблем, які потребують негайного виправлення. Сам законопроєкт має як армію прихильників, так і багато затятих критиків. Отже, про що ще йдеться у висновку Комісії та які прогалини містить проєкт довгоочікуваного Закону про референдум? І врешті, на який вердикт він більше заслуговує — «за» чи «проти»? Допоміг розібратися Сергій Невмержицький, старший юрист судового департаменту АО AVER LEX.

— Конституцією України гарантується, що народне волевиявлення в країні здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Наразі проведення референдумів в Україні заблоковане, оскільки у 2018 році Конституційний Суд України ухвалив рішення щодо неконституційності Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 06 листопада 2012 року, внаслідок чого в законодавстві України утворилася прогалина й українці не можуть вирішувати на референдумах жодних питань.

18 червня 2020 року Верховна Рада України прийняла в першому читанні проєкт Закону України «Про народовладдя через всеукраїнський референдум», який визначає правові засади здійснення народного волевиявлення через референдум, його організацію та порядок проведення.

В першу чергу, слід звернути увагу на питання, які будуть виноситися на всеукраїнський референдум.

Так, відповідно до ст. 3 вказаного законопроєкту предметом всеукраїнськогореферендуму можуть бути питання щодо:

1) затвердження закону про внесення змін до розділів І , ІІІ, XIII Конституції України;

2) загальнодержавного значення;

3) зміни території України;

4) втрати чинності законом України або окремими його положеннями.

Водночас, не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму питання:

1) що суперечать положенням Конституції України, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, закріпленим Загальною декларацією прав людини, Конвенцією про захист прав людини й основоположних свобод, протоколами до неї;

2) спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету і територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі;

3) щодо законопроєктів з питань податків, бюджету, амністії;

4) віднесені Конституцією України та законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Проаналізувавши проєкт Закону України «Про народовладдя через всеукраїнський референдум», Венеційська комісія опублікувала щодо нього «терміновий спільний висновок», в якому говориться, що представлений законопроєкт «гідний похвали», однак вказали на декілька пунктів, які підлягають доопрацюванню та вдосконаленню.

Серед таких пунктів слід виокремити рекомендації щодо виключення із законопроєкту положень про електронне голосування для можливого подальшого врегулювання в окремому законі, який також стосувався б місцевих, парламентських і президентських виборів.

Електронне голосування на референдумі має доволі суперечливий характер. Одним із проблемних аспектів в цьому питанні буде технічне забезпечення захисту персональних даних виборців та системи для електронних голосувань від хакерських атак та інших несанкціонованих втручань. Крім цього, результати електронного голосування в умовах кібератаки можуть бути спотворені або прийняті на користь зацікавлених осіб.

Тому рекомендації Венеційської комісії щодо виключення електронного голосування мають свої логічні пояснення. Реалізація таких методів голосування можлива тільки після створення надійного інструменту електронної ідентифікації та повного захисту всіх інформаційних систем і баз даних від несанкціонованих втручань.

Венеційська комісія також наголошує на тому, що процедура проведення всенародного ініціативного референдуму повинна передбачати роль парламенту перед голосуванням, а також, за необхідності, після голосування та відповідно до результатів. А наслідки схвалення народної ініціативи мають бути визначені у законі.

Безперечно, ці положення мають важливе значення для закріплення механізму обов’язковості результатів всеукраїнського референдуму, передбаченого ст. 4 законопроєкту.

В законопроєкті необхідно описати повну процедуру проведення референдуму навіть після схвалення конкретного рішення за результатами голосування, тобто розпочинаючи з призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму та закінчуючи втіленням результатів голосування в дію. Тут має бути передбачена роль не тільки Верховної Ради України, а й інших органів державної влади щодо кожного питання окремо, яке може бути предметом референдуму.

Крім того, на мою думку, одним із важливих висновків Венеційської комісії є необхідність конкретних статей про запобіжні та ефективні санкції щодо порушень проти ЗМІ під час проведення кампанії.

Найчастіше на результати референдуму впливає не тільки правосвідомість громадян, демократичні традиції країни, а й інформаційні кампанії щодо суті проблеми, яка буде вирішуватися на референдумі.

Рівень бідності в України робить вразливою для маніпуляцій значну частину потенційних учасників голосування. Також, враховуючи часткову заангажованість та незбалансованість потоку доступної інформації, можна припустити про можливе навіювання хибних висновків, які не відповідають дійсності, переважній кількості учасників голосування через зацікавлених осіб.

Відтак, важливим фактором для здійснення народного волевиявлення через референдум є урегулювання питання щодо агітації та встановлення санкцій щодо порушень проти ЗМІ під час проведення кампанії.

Крім зазначеного, Венеційською комісією було запропоновано й інші важливі рекомендації, серед яких:

1) синхронізація положень законопроєкту про фінансування кампанії референдуму із законодавством про фінансування політичних партій;

2) забезпечення рівних можливостей участі в комісіях для тих, хто виступає «за» та «проти» питань, винесених на референдум;

3) продовження терміну збору підписів і перевірка їх вірогідності;

4) доступна участь у референдумі для українців з обмеженими можливостями та вимушених переселенців.

Вказані прогалини надалі потребуватимуть законодавчого закріплення, а в деяких випадках — і офіційного тлумачення.

Інститут референдуму в Україні зможе активніше залучати громадян до процесу прийняття важливих рішень і замислюватися над їх наслідками, сприятиме зростанню правової та політичної свідомості суспільства, а також громадянської відповідальності. Однак необхідно розуміти, що впроваджена модель повинна мати ефективні засоби імплементації рішень, прийнятих на голосуванні, а також зберегти збалансованість між здійсненням народного волевиявлення та діяльністю інститутів представницької демократії без створення перешкод у здійсненні своєї діяльності парламентом.