Сергій Дахновський, член Ради Комітету з нерухомості та інфраструктури Асоціації правників України, партнер компанії JN Legal, у колонці для «Юридичної Газети» розглянув проблему відмови уповноваженого органу в наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на підставі невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі — Закон №3038-VI) визначено виключний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (МБУО), який не підлягає розширеному тлумаченню.

Однак уповноважені органи, маючи виключну компетенцію у цій сфері, нерідко виявляють гідну подиву «творчість» при обґрунтуванні таких своїх рішень, інколи навіть попри те, що в інших ідентичних випадках такі підстави для відмови у наданні МБУО ними не вбачалися.

Особливо це виявляється у тому випадку, коли підставою для відмови у наданні МБУО (а вона є чи найпоширенішою) визначається пункт 3 ч.4 ст. 29 Законом №3038-VI, тобто невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Можливість достатньо вільного тлумачення цієї норми передусім обумовлюється її неоднозначним текстовим визначенням. Зокрема, чинне законодавство не містить пояснення такого терміну як «намір забудови» та не унормовує, яким чином і у якій формі замовник має зазначити у заяві на отримання МБУО свій намір забудови.

З іншого боку, не передбачено і те, яким саме вимогам містобудівної документації на місцевому рівні мають відповідати наміри забудови і за якими критеріями така відповідність чи невідповідність має визначатися. Вирішуючи це питання, Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі №810/726/18 виснував, що невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій певного населеного пункту.

Аналогічна за своїм змістом правова позиція також викладена у постановах Верховного Суду від 15.02.2021 у справі №320/5710/20, від 04.02.2020 у справі №826/9713/18, від 29.04.2020 у справі №712/6577/18, від 18.03.2021 у справі №822/1723/17 та інших.

Другим чинником, що уможливлює вільне трактування невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні як підстави для відмови у наданні МБУО, є відсутність у багатьох громадах містобудівної документації, яка б містила увесь необхідний набір даних для формування МБУО, — зокрема планів зонування (зонінг) або детальних планів територій (ДПТ) населених пунктів.

Відповідно до Закону № 3038-VI, саме план зонування території є документацією, що визначає умови та обмеження використання певної території у межах визначених функціональних зон, встановлює функціональне призначення та вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон). Зонінг розробляється як у складі генерального плану, так і окремим документом, може стосуватися всієї території населеного пункту або його частини, але у будь-якому випадку базується на генеральному плані та враховує ДПТ.

Так само ДПТ деталізує положення генерального плану, визначає планувальну організацію та розвиток відповідної території, зокрема МБУО (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення МБУО згідно із планом зонування території.

При цьому принагідно зазначити, що обов’язок розроблення такої містобудівної документації законодавством покладено саме на органи місцевого самоврядування і це питання є тільки їх зоною відповідальності.

Водночас, якщо говорити про столицю, то на теперішній час фактично відсутня містобудівна документація, яка визначає МБУО для більшості її території, оскільки план зонування м. Києва не розроблений, а ДПТ охоплюють лише частину міста. До того ж, питання якості таких ДПТ, їх відповідності генеральному плану неодноразово набували негативного громадського та професійного розголосу. За таких обставин основним містобудівним документом для видачі МБУО у столиці є Генеральний план міста Києва та проєкту його приміської зони на період до 2020 року, затверджений ще рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, положення якого, на думку фахівців, вже давно не у повній мірі відповідають потребам та перспективам розвитку міста. Наслідком цього є те, що МБУО, які за своїм призначенням мали би відображати положення та вимоги містобудівної документації в проєкції на конкретну земельну ділянку, замість визначення чітких планувальних умов та обмежень її забудови, містять, як правило, формалізовані посилання на різного роду нормативні акти, переважно державні будівельні норми, які не є містобудівною документацією.  

Очевидно, що існування обох зазначених чинників обумовлює достатньо широку варіативність формулювання уповноваженими органами з тих чи інших мотивів штучних підстав для відмови у наданні МБУО під виглядом невідповідності заявлених намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, фактично надаючи їм змогу на власний розсуд тлумачити це питання. 

Хоча, з іншого боку, така ситуація одночасно створює і можливості для формування та реалізації активних правових позицій на захист прав та інтересів клієнтів, яким відмовлено у наданні МБУО із вказаної підстави. Наприклад, у постанові від 23.11.2023 у справі №420/21826/21 Верховний Суд звернув увагу на те, що відповідачем (уповноваженим органом) не було доведено, що отримання МБУО призведе до порушення принципу планувально-просторової організації забудови, режиму чи параметрів забудови земельної ділянки або обумовить недоцільність розташування забудови у межах земельних ділянок, щодо наміру забудови яких виник спір у цій справі.

За наведених обставин для юристів, що практикують у сфері містобудування, ключового значення набуває знання та врахування судової практики у справах щодо оскарження рішень про відмову у наданні МБУО.

Так, аналіз рішень Верховного Суду у справах даної категорії свідчить, що, надаючи оцінку рішенням уповноважених органів про відмову у наданні МБУО, необхідно зважати, зокрема, на вже сформовані правові висновки, згідно з якими:

• цільове призначення земельної ділянки (категорія земель та певний вид використання земельної ділянки в межах відповідної категорії земель) в розумінні Земельного кодексу України та «функціональне призначення території» в розумінні містобудівної документації, розробленої відповідно до містобудівного законодавства та державних будівельних норм, не є тотожними і однорідними поняттями в регулюванні земельних правовідносин, оскільки в межах певної функціональної території, визначеної містобудівною документацією, можуть бути різні цільові призначення земельних ділянок (постанова Верховного Суду від 16.05.2023 у справі № 640/4844/22);
• зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, а отже, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). Єдиною умовою, яку встановлюють положення ч. 5 ст. 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем, є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою (постанови Верховного Суду від 14.02.2022 у справі № 826/1606/17 та від 09.06.2022 у справі № 460/2596/20);
• поняття «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням» стосується тих випадків, коли на земельній ділянці з певним цільовим призначенням проводиться діяльність, яка виходить за межі такого цільового призначення та передбачає фактичне використання такої ділянки всупереч земельному законодавству України (постанова Верховного Суду від 13.07.2022 у справі № 420/5740/19);
• МБУО не є документом дозвільного характеру, вони не дають право на забудову земельної ділянки, на виконання будівельних робіт. Основною метою їх надання є визначення відповідності намірів забудови чинній містобудівній документації та основних, передбачених державними будівельними нормами, вимог, на підставі яких має розроблятись проєктна документація на будівництво об`єкту. З огляду на це, орган, який видає МБУО, безпосередньо у самому такому документі визначає всі планувальні обмеження і, встановивши такі, має зазначити про їх наявність у відповідних МБУО, але сам факт наявності таких обмежень не може бути підставою для відмови в наданні МБУО (постанова Верховного Суду від 23.11.2023 у справі № 420/21826/21);
• здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації, нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. МБУО, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні, не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій (постанови Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/15338/18 та від 04.09.2019 у справі № 826/13852/17).

Особливої уваги в контексті даної теми заслуговують висновки Верховного Суду у постановах від 09.02.2023 по справі №1540/3905/18 та від 16.05.2023 у справі № 640/4844/22, згідно з якими  положення Закону № 3038-VI та Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають переважне значення над містобудівною документацією місцевого рівня.

Водночас, застосовуючи наведені правові висновки, слід обов’язково зважати на релевантність фактичних обставин, встановлених у справах, у яких вони були висловлені, тим обставинам, що мають місце у конкретному кейсі, у якому планується їх використати. Крім того, потрібно дуже прискіпливо підходити до формування доказової бази, враховуючи виключну специфічність містобудівної документації, що зумовлює особливі підходи до її правової оцінки, у т.ч. і в контексті встановлення відповідності чи невідповідності їй заявлених клієнтом намірів забудови.