ХАРКІВ — 27 квітня 2021 року. Мабуть, немає громадянина, який не чув би зі ЗМІ про децентралізацію. З 2014 року триває епоха реформування місцевого самоврядування в Україні, синонімом якого і є децентралізація. Чи можна 7 років потому зробити певні висновки? На якій стадії реформування ми перебуваємо та що потрібно для його повноцінного й успішного завершення? Розповів координатор законопроєктної роботи Відділення АПУ у Харківській області Микола Білоусов.

— У першу чергу, слід зазначити, що децентралізація — це передача повноважень та бюджетних надходжень від держорганів до органів місцевого самоврядування. Простими словами, це можливість жителів територіальної громади села, селища, міста через відповідні органи місцевого самоврядування мати достатньо коштів та розпоряджатися ними для вирішення усіх місцевих питань, нести за це відповідальність. До таких відносяться як медицина, освіта, адмін- та соцпослуги, так і просто чисті, охайні, освітлені вулиці, парки, сквери.

У ст.140 Конституції України проголошено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. 

Саме децентралізація і має стати тим дієвим механізмом, який зможе забезпечити територіальній громаді гарантовану Конституцією можливість ефективно забезпечувати себе самостійно.

Відправною точкою реформування місцевого самоврядування стало прийняття Кабміном «Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» від 1 квітня 2014 року.

Серед проблем, які необхідно подолати, уряд назвав такі:

— неспроможність переважної більшості органів місцевого самоврядування здійснювати власні та делеговані повноваження; 

— обмеженість фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

— складна демографічна ситуація в більшості територіальних громад; 

— неузгодженість місцевої політики щодо соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад; 

— зниження рівня професіоналізму кадрів органів місцевого самоврядування, закритість та непрозорість їх діяльності; 

— надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади тощо.

У Концепції було, зокрема, передбачено шляхи та способи вирішення цих проблем. Пропоную поступово приділити увагу кожному напрямку децентралізації.

1. Визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг і необхідної для цього ресурсної бази.

До основного в цій сфері закону «Про місцеве самоврядування в Україні» були внесені зміни щодо територіальної громади села, селища, міста як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень. 

Крім того, під територією тепер слід розуміти нерозривну місцевість, в межах якої громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до законодавства, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

У 2015 році було прийнято закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст і добровільного приєднання до об’єднаних. Процес добровільного об’єднання тривав до 27 травня 2020 року, коли Кабмін завершив затвердження перспективних планів усіх 24 областей України.

12 червня 2020 року урядом було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій базового рівня. 17 липня 2020 року ВРУ прийняла Постанову №3650 «Про утворення та ліквідацію районів», згідно з якою тепер в Україні 136 районів замість 490. Після місцевих виборів від 25 жовтня 2020 року, в Україні утворилося 1469 територіальних громад.

Стосовно надання публічних послуг органами місцевого самоврядування, слід сказати, що дійсно ефективним є прийнятий закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг», який забезпечує доступність публічних послуг належної якості, таких як: 

— реєстрація місця проживання;

— видача паспортних документів;

— держреєстрація юридичних та фізосіб, підприємців, об’єднань громадян;

— реєстрація актів цивільного стану, речових прав, вирішення земельних питань тощо;

— вдосконалення процедур та умов надання цих послуг.

Отже, напрям 1 — реалізовано!

2. Створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень.

Із внесенням змін до Податкового та Бюджетного кодексів, від 1 січня 2015 року місцевим самоврядуванням отримано більше фінансів для підвищення економічної спроможності. Перші результати такої фінансової децентралізації стали зрозумілими ще у 2019 році: власні доходи місцевих бюджетів з 2014 по 2019 рік збільшилися на 200 млрд грн (з 68,6 млрд грн до 267 млрд грн).

17 вересня 2020 року ВРУ прийнято закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України», яким уніфіковано визначення терміну «бюджети місцевого самоврядування»; визначено склади доходів і видатків окремо для бюджетів місцевого самоврядування (бюджетів територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань) та районних бюджетів. У результаті, створено належну ресурсну базу для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі.

Разом із тим, важливим тут залишається закон України «Про співробітництво територіальних громад», який сприяє вирішенню спільних проблем життєдіяльності територіальних громад на місцевому рівні, більш ефективному наданню послуг місцевому населенню, створенню спільних об’єктів муніципальної інфраструктури для декількох територіальних громад, що, у свою чергу, сприятиме розвитку регіонів.

Таким чином, можна вважати, що напрям 2 — реалізовано!

3. Розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Станом на сьогодні, питання про взаємовідносини органів самоврядування з органами виконавчої влади, зокрема, місцевими держадміністраціями, залишається доволі складним. Одним із важливих завдань реформування місцевого самоврядування досі є прийняття закону (чи пакету), спрямованого на чітке розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади.

У цьому напрямку Робочою групою з питань впровадження реформи децентралізації влади в Україні готується проєкт закону «Про місцеве самоврядування в Україні» у новій редакції, який уперше в Україні передбачатиме на законодавчому рівні чіткі правила розмежування компетенцій держави та місцевого самоврядування.

Зокрема, буде визначено сфери, в яких місцевому самоврядуванню забороняється приймати рішення, бо це виключна компетенція держави: питання оборони України, захист її суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності; питання державної безпеки і захисту державного кордону України; ядерної та радіаційної безпеки; державного фінансового аудиту, держконтролю, митної справи, оподаткування тощо. 

Прийняття рішень з цих питань означатиме вихід за межі повноважень і незаконне втручання у сферу компетенції держорганів влади. Також передбачено, що повноваження місцевому самоврядуванню надаються лише на підставі закону, за принципом субсидіарної та за умови належного забезпечення фінансами.

Разом із тим, для врегулювання цього питання вважаю за необхідне прийняття й змін до закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні. Цк сприятиме подальшому усуненню колізій та прогалин між нормативно-правовими актами у цій сфері.

Врешті, третій напрям реформи досі залишається нереалізованим!

4. Запровадження механізму держконтролю за відповідністю Конституції та законам України рішень органів місцевого самоврядування.

У ст.144 Конституції України зазначено, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. 

У ч. 10 ст. 59 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції чи законам України визнаються незаконними в судовому порядку. 

Попри вищенаведені приписи вітчизняного чинного законодавства в цій сфері, для закінчення цього напряму реформи виникає потреба в упорядкуванні системи держнагляду та контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування через ухвалення окремого закону. Адже досі немає чіткого порядку дії та термінів здійснення такого нагляду.

Таким чином, четвертий напрям реформи досі залишається нереалізованим.

5. Залучення населення до служби в органах місцевого самоврядування, сприяння розвитку форм прямого народовладдя.

Наперед зазначу, що цей напрям реформи нереалізований взагалі. Для успішного її продовження та завершення слід прийняти низку важливих законів, які стосуватимуться в тому числі місцевого референдуму, який хоча й гарантується фрагментарно в законі «Про місцеве самоврядування в Україні», проте не може бути втілений у життя.

Разом із тим, потребує оновлення й закон «Про службу в органах місцевого самоврядування», який був прийнятий ще у далекому 2001 році й уже не відповідає сучасним реаліям. 

Один із таких проєктів «Про внесення змін до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» вже був зареєстрований у парламенті. Його прийняття сприятиме побудові в Україні професійної та ефективної служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням кращих міжнародних практик і національного досвіду.

Висновок?

Як бачимо, за 7 років в Україні частково втілений у життя законодавчий базис децентралізації, та цього замало для досягнення кінцевої мети реформи — формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення й підтримки повноцінного життєвого середовища, надання високоякісних і доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Вступити до АПУ. Telegram-канал. YouTube-канал.

Якщо ви бажаєте підтримати діяльність АПУ, будемо вдячні, якщо ви зробите це за посиланням.