КИЇВ – 26 червня 2020 року. У червні прийнято черговий законопроєкт у межах земельної реформи. Хоча остаточна редакція Закону ще не опублікована, зі змісту його тексту до другого читання зрозуміло, що законодавець має намір і надалі працювати в напрямку розширення повноважень ОТГ, спрощення дозвільних процедур та диджиталізації. Які саме нововведення прийнято? Якою є нова процедура зміни цільового призначення земельних ділянок? Та що потрібно знати забудовникам? Розповіла Олександра Бортман, членкиня Ради Комітету АПУ з аграрного права, адвокатка, юристка ЮФ «Василь Кісіль і Партнери».

Категорія земель, цільове призначення, вид використання, функціональне призначення – що з цього лишається?

Чинне законодавство містить щонайменше чотири поняття, які визначають, з якою метою може використовуватись земельна ділянка. Хоча проблема полягає не стільки в кількості цих понять, скільки у їх неузгодженості між собою.

Земельне законодавство визначає, що земельні ділянки за основним цільовим призначенням поділяються на категорії (землі сільськогосподарського призначення, землі житлової та громадської забудови, землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення тощо).

Водночас, поряд з основним цільовим призначенням (категорією) кожній земельній ділянці присвоюється код, який визначає вид цільового призначення згідно з класифікацією видів цільового призначення земель, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 р. № 548.

Класифікація визначає поділ земель на окремі види цільового призначення в межах категорії земель, які характеризуються власним правовим режимом, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів тощо. Тобто, наприклад, в межах категорії земель житлової та громадської забудови, земельна ділянка може використовуватись для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, для колективного житлового будівництва, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку тощо.

Проте це ще не все. Кожна земельна ділянка окрім категорії та виду цільового призначення має також вид використання. В якій саме документації можна знайти вид використання земельної ділянки, який порядок зміни виду використання, законодавство не встановлює.

І наостанок, містобудівне законодавство містить поняття функціонального призначення земельної ділянки. Функціональне призначення земельної ділянки не зазначається в документах на земельну ділянку, а міститься в містобудівній документації (генеральному плані населеного пункту, плані зонування території тощо). Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає містобудівній документації, забороняється.

Проте на практиці часто між функціональним та цільовим призначеннями земельної ділянки є неузгодженість. Виникає вона з різних причин. Наприклад, якщо місцева рада закриває очі на містобудівну документацію та надає земельну ділянку для використання з метою, що суперечить функціональному призначенню, проте відповідні зміни в генеральний план – не вносить. Або, наприклад, сам забудовник, отримавши земельну ділянку для будівництва певного об’єкта, вирішує, що комерційно вигідніше збудувати інший, змінює цільове призначення земельної ділянки, а функціональне призначення, визначене містобудівною документацією, лишається.

Жодної норми про те, яке призначення земельної ділянки має перевагу, немає. Відтак, виникає безліч непорозумінь та судових спорів: Держгеокадастр накладає штрафи за використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, коли, по факту, земельна ділянка використовується за іншим функціональним призначенням (за що адміністративна відповідальність не передбачена), прокурори оскаржують рішення місцевих рад про передачу земельних ділянок у власність або користування, або і самі місцеві ради скасовують свої попередні рішення про передачу земельних ділянок у власність або користування, що також оскаржується в судах.

Законодавець вирішив розставити крапки над «і» у цьому питанні.

Законопроектом № 2280 прямо передбачено, що при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. При цьому, категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначатимуться в межах відповідного виду функціонального призначення території, встановленого містобудівною документацією.

Якщо цільове призначення земельної ділянки було визначено до включення її в межі функціональної зони, яка не дозволяє використовувати земельну ділянку з такою метою, змінювати цільове призначення не обов’язково, земельна ділянка забудовується відповідно до її цільового призначення.

Поняття виду використання земельної ділянки із законодавства прибрали.

Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, буде додатково затверджено Урядом.

Ці класифікатор та правила використовуватимуться для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

Таким чином, внесені зміни мають виключити у майбутньому ситуації, коли функціональне та цільове призначення земельної ділянки не співпадають, адже Державний земельний кадастр міститиме відомості як про цільове призначення земельної ділянки, так і про належність земельної ділянки до певної функціональної зони.

Крім того, усунувши поняття «вид використання земельної ділянки», законодавець спростив життя власникам та користувачам земельних ділянок, адже ніхто не міг розібратись, в якому порядку він змінюється та в яких документах зазначається, навіть Верховний Суд не міг висловити однозначну позицію з цього приводу (постанова Верховного Суду України від 08.04.2015 р. у справі № 6-32цс15, постанови Верховного Суду від 30.05.2018 р. у справі № 308/7923/16-ц, від 08.05.2018 р. у справі № 521/4789/17, від 24.03.2020 р. у справі № 640/13670/19).

Містобудівна чи землевпорядна документація?

Ще одним нововведенням Законопроекту № 2280 є оновлений порядок розроблення та затвердження містобудівної документації.

Для планування територій на місцевому рівні відтепер розроблятимуться комплексні плани просторового розвитку територій територіальних громад, генеральні плани населених пунктів, плани зонування і детальні плани територій.

Містобудівна документація розроблятиметься з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі у формі електронних документів. Порядок обміну інформацією між містобудівним кадастром та Державним земельним кадастром буде додатково визначено Кабінетом Міністрів України.

Строк дії містобудівної документації не обмежуватиметься.

Матеріали містобудівної документації, крім інформації, яка становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, будуть оприлюднюватись на єдиному державному веб-порталі геопросторових даних, на офіційних веб-сайтах Міністерства розвитку громад та територій України, відповідного органу місцевого самоврядування, та, крім того, ці дані вноситимуться до Державного земельного кадастру та містобудівного кадастру.

Містобудівною документацією визначатимуться обмеження у використанні земель, інформація про які також вноситиметься до містобудівного кадастру та Державного земельного кадастру. Види цих обмежень буде додатково встановлено Урядом.

Проте Законопроектом № 2280 вже визначено, що одним з видів цих обмежень будуть обмеження у використанні земель у сфері забудови, серед яких гранично допустима висотність будинків, будівель та споруд, максимально допустима щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону), мінімально допустимі відстані від об’єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд тощо.

Наразі всі ці показники встановлюються для забудовників під час видачі містобудівних умов та обмежень, які часто містять замість конкретних планувальних обмежень посилання на ДБН, та, відповідно, контролювати дотримання цих обмежень під час будівництва важко. Якщо інформація про всі планувальні обмеження визначатиметься містобудівною документацію та міститиметься в Державному земельному кадастрі у відкритому доступі, стане значно простіше контролювати дотримання забудовниками планувальних обмежень, що повинно унеможливити будівництво «будинків-монстрів» в історичних частинах міст.

Важливо те, що містобудівна документація відтепер буде одночасно і документацією із землеустрою. Таке ототожнення має усунути неузгодженості та запобігти дублюванню багатьох топографо-геодезичних робіт. Крім того, у зв’язку з цим, значно спроститься процедура зміни цільового призначення земельної ділянки, що також передбачено Законопроектом № 2280.

Як відтепер змінювати цільове призначення земельної ділянки?

Враховуючи те, що містобудівній документації надано статус документації із землеустрою, зміна цільового призначення земельної ділянки відтепер не потребуватиме розроблення документації із землеустрою.

Якщо не потрібно розробляти проект землеустрою, то його, відповідно, і не потрібно буде погоджувати із Держгеокадастром. Відтак, перші дві стадії процедури зміни цільового призначення законодавець скасував.

Зміна цільового призначення, як і раніше, в певних випадках має погоджуватись. Наприклад, якщо земельна ділянка перебуває у користуванні (на підставі договору оренди емфітевзису, суперфіцію) або у заставі, зміна її цільового призначення має бути погоджена землекористувачем або заставодержателем, підпис якого на такому погодженні посвідчується нотаріально.

Крім того, відтепер, при зміні цільового призначення приватної земельної ділянки не потрібно буде прийняття рішень органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування.

Якщо земельна ділянка перебуває у державній або комунальній власності зміна цільового призначення відбуватиметься шляхом прийняття органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування рішення про це.

Проте з цього правила є виняток.

Якщо земельна ділянка передана в користування (в оренду, постійне користування, емфітевзис, суперфіцій) та на ній розташоване нерухоме майно, що належить землекористувачу, такий землекористувач може змінити цільове призначення земельної ділянки без прийняття органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування рішення про це. Це виключення не стосується земельних ділянок, розташованих на територіях об'єктів природно-заповідного фонду.

Однак, таке спрощення процедури зміни цільового призначення земельної ділянки запрацює тільки, коли до Державного земельного кадастру будуть внесені відомості про функціональні зони. До цього зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюватиметься, як і раніше, за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Якщо функціональна зона, визначена генпланом населеного пункту або планом зонування території до набрання чинності Законом, цільове призначення земельної ділянки змінюватиметься без розроблення проекту землеустрою на підставі витягу з містобудівної документації, навіть якщо відомості про таку функціональну зону не внесено в Держаний земельний кадастр.

Отже, Законопроект № 2280 не тільки наводить лад у класифікації земельних ділянок, але й значно спрощує процедуру зміни їх цільового призначення. Проте, коли норми Закону запрацюють на практиці, спрогнозувати важко, адже перед цим органам місцевого самоврядування потрібно буде оновлювати всю містобудівну документацію та ще й робити це в електронній формі. Чи не залишаться всі ці нововведення лише на папері через брак ресурсів на місцях – питання відкрите.