КИЇВ — 24 червня 2020 року. Нині у Верховній Раді проходить підготовку до другого читання законопроєкт про всеукраїнський референдум, внесений Президентом України. Суспільство в його оцінці розділилося на два протилежні табори, тому ми вирішили з’ясувати що пропонує документ, і, врешті, розставити всі крапки над «і». Допоміг із цим Андрій Іванов, старший адвокат практики вирішення спорів АО MORIS GROUP.

Спеціальний матеріал для The Page.

— Нині у Верховній Раді проходить підготовку до другого читання законопроєкт «Про народовладдя через всеукраїнський референдум», внесений Президентом Володимиром Зеленським. Про що йде мова?

Референдум, як одна з форм прояву безпосередньої демократії, має перевагу в тому, що дозволяє безпосередньо дізнатися позицію суспільства щодо конкретних питань.

Також, з його допомогою можна проконтролювати ставлення народу до ініціатив влади, встановити рівень підтримки та протидії людей.

Водночас критики референдуму вказують, що на ньому виборці:

— більш схильні керуватися тимчасовими бажаннями, ніж реальним та вдумливим вибором;

— звичайні люди недостатньо поінформовані та не мають необхідного рівня знань та підготовки, щоби приймати рішення для розв’язання складних питань;

— на виборців можуть впливати пропаганда, певні політичні фігури, залякування та дорогі рекламні кампанії.

Референдум, як інструмент свого часу використовували для зміцнення своєї влади й диктаторські режими: Гітлер у Німеччині, Муссоліні в Італії, Франко в Іспанії тощо.

В Україні не стоїть питання, бути чи не бути референдуму – його існування передбачає пряма норма Конституції України.

Водночас, Основний Закон регулює лише декілька вимог щодо референдуму. Відтак, решту,  зокрема, і процедурних, має вирішити окремий закон.

Вперше такий закон був ухвалений ще на зорі незалежності — у 1991 році. Складно вважати його актуальним у нинішніх реаліях, та й ухвалювали його ще до появи Конституції у 1996 році.

Попередня спроба підтримати новий закон відбулася у 2013 році (він регулював виключно питання всеукраїнського референдуму).

Проте, у 2018 році, хоча і не одностайно, та він був визнаний рішенням КСУ таким, що не відповідає Конституції.

Відтак, необхідність у законодавчому регулюванні питань, пов’язаних з проведенням референдуму, дійсно є нагальною.

Попри це, до президентського законопроєкту є ціла низка питань, а сам він потребує суттєвого доопрацювання.

Так, законопроєкт визначає вичерпний перелік питань, які можуть виноситися на референдум. Водночас, Конституція обмежує лише коло питань, які не можуть бути предметом референдуму.

Тобто законом коло питань суттєво звужується. Водночас пропонується можливість винесення на розгляд на референдумі питання втрати чинності закону України.

Останнє вступає в конфлікт з повноваженнями Верховної Ради, як єдиного органу законодавчої влади.

Також проєкт каже про те, що предметом референдуму може бути лише одне питання.

Це теж можна вважати звуженням конституційних прав народу на волевиявлення та розцінювати як звуження сфери застосування такого інституту, як референдум.

Законопроєкт передбачає, що референдум за народною ініціативою проголошується в разі збору підписів у не менш як 2/3 адміністративно-територіальних одиниць.

Натомість, Конституція прямо вказує не на адміністративно-територіальні одиниці, а лише на один з їх видів — область.

Таким чином, доцільно було б внести відповідні зміни до Конституції, адже її норми спричиняють «випадання» населення міст Києва та Севастополя, а також АР Крим з процесу плебісциту.

Очевидно замалим є і передбачений законопроєктом термін збору підписів за проведення референдуму – 60 днів, тобто по 50 тис. голосів на день. Як розуміємо — це малореально.

Низку зауважень до законопроєкту висловило і Головне науково-експертне управління Верховної Ради України.

Серед них: регулювання питань, які Конституція відносить до регулювання законом, підзаконними актами; повноваження ЦВК щодо визначення конституційності питань референдуму; відсутність механізму поновлення процесу референдуму у разі його зупинення.

Також низку зауважень висловив Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Комітет з питань правової політики, при цьому, взагалі не надав свого висновку до законопроєкту.

На моє переконання, суттєвим недоліком документу є той факт, що ним не усувається прогалина у регулюванні місцевих референдумів і республіканського референдуму в АРК.

Така прогалина утворилася після «нуліфікації» Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року.

Про це, зокрема, зазначає в окремій думці до вже згаданого мною рішення КСУ від 2018 року, суддя Віктор Колісник. Ним слушно відзначено, що «відсутність національного законодавства про місцеві й республіканський (в АРК) референдуми була одним із аргументів сепаратистських рухів на сході України І в АРК при проведенні у 2014 році неконституційних «референдумів» за власними «правилами».

У законопроєкті передбачена можливість внесення змін до Конституції через референдум. Зазначене іде в розріз з позицією Конституційного суду.

КСУ наголосив, що створення законодавчого механізму внесення змін до Конституції не відповідає порядкові, установленому розділом XIII Конституції. Крім іншого, це спричиняє обмеження конституційних повноважень парламенту.

Варто відзначити, що таку позицію щодо неможливості внесення змін до Конституції аргументовано не поділяють деякі судді КСУ, зокрема Колісник, а також Сергій Сас.

Я ж переконаний, що така позиція КСУ дійсно є спірною. Водночас, з огляду на існування рішення суду, внесення цих положень до законопроєкту є досить ризикованим кроком.

У висновку зазначу, що законопроєкт, без огляду на його нагальність та актуальність, залишив «за бортом» низку питань, що потребують регулювання. Крім того, він містить чисельні формальні та змістові недоліки, які об’єктивно необхідно усувати. 

В іншому випадку, референдум з ефективного інструменту прямого народовладдя може перетворитися на «гільйотину» для державного ладу в Україні.