КИЇВ — 23 червня 2020 року. Про порядок притягнення до адміністративної відповідальності, висвітлення процедури та особливостей притягнення до неї розповів Олексій Усков, член Ради Комітету АПУ з конституційного права, адміністративного права та прав людини, провідний економіст ПАТ «Ощадбанк».

Основним завданням держави є розвиток інституту відповідальності, зокрема адміністративної. Таке завдання реалізується шляхом вдосконалення порядку притягнення до адміністративної відповідальності порушників.

В Конституції України зазначено, що забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку держави. Для виконання своїх прямих функції щодо регулювання правовідносин в банківському секторі, НБУ використовує такий інструмент як Кодекс України про Адміністративні правопорушення. Підставою для адміністративної відповідальності виступає адміністративний проступок, поняття, ознаки і склад якого закріплені в КУпАП.

Законодавство про адміністративні проступки — це своєрідний збірник санкцій, значної частини галузевих правових норм.

До визначень адміністративної відповідальності можна віднести такі як:

— застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що тягнуть для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права;

— накладення на порушника загальнообов’язкових правил, які діють у державному управлінні, адміністративних стягнень, що тягнуть за собою для цих осіб обтяжливі наслідки матеріального чи морального характеру.

Відмінність КУпАП від інших норм права полягає в тому, що за вчинення адміністративних правопорушень не тягне за собою судимості чи звільнення з роботи. В той же час порядок застосування адміністративної відповідальності до фізичних та юридичних осіб за порушення законодавства про банки і банківську діяльність, недостатньо розроблений  і недостатньо нормативно регламентований.

Підкреслю, відповідно до ст. 66 Закону України «Про банк і банківську діяльність», нагляд за банками та банківською діяльністю є прерогативою Національного банку, та до переліку відповідних правопорушень включені такі справи, про вчинення яких розглядаються посадовими особами Національного банку України.            Це свідчить про те, що правопорушення виявляються працівниками Національного банку України під час здійсненням ними наглядової діяльності, та відповідно посадові особи НБУ мають право складати протоколи правопорушення, відповідно до розділу, що стосуються правопорушень у сфері банківської діяльності  та банківських операцій.

Державне регулювання діяльності банків здійснюється Національним банком України у формі адміністративного регулювання, таких як:

1. реєстрація банків і ліцензування їх діяльності;

2. встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків;

3. застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру;

4. нагляд за діяльністю банків;

5. надання рекомендацій щодо діяльності банків.

Так, закріплені законодавством норми банківського нагляду, як система контролю та активних впорядкованих дій НБУ, спрямовані на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку.

Від імені Національного банку України розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладання адміністративних стягнень мають право Голова Національного банку України та його заступники, керівники територіальних управлінь Національного банку України та їх заступники, уповноважені правлінням Національного банку України керівники структурних підрозділів Національного банку України та їх заступники, які забезпечують виконання функцій Національного банку України з нагляду (оверсайту), контролю.

В КУпАП прямо передбачено, що Національний банк України розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням порядку здійснення операцій з електронними грошима (стаття 163-14),  порушенням банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійсненням ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку (стаття 166-5), порушенням порядку припинення юридичної особи (частини третя, четверта статті 166-6), порушенням законів України та нормативно-правових актів Національного банку України щодо здійснення нагляду (оверсайту) платіжних систем (стаття 166-20).

З основних та найбільш поширених видів адміністративної відповідальності в сфері Банківського нагляду є штраф – грошове стягнення, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення.

Особливість притягнення до адміністративної відповідальності полягає в тому, що порушення справи про адміністративне правопорушення відбувається в процесі здійснення уповноваженими особами наглядової діяльності, в основному під час проведення інспекційних перевірок. Тобто провадження у справах про адміністративні правопорушення співпадає у часі із відповідною стадією контрольно наглядового провадження, уповноваженими особами НБУ.

Цікавим моментом є визначення особи, яка буде притягуватися до адміністративної відповідальності. Однією з кваліфікуючих ознак є час виявлення і вчинення правопорушення. Наприклад, якщо воно було вчинено і виявлено в момент здійснення перевірки зі сторони регулятора, то до відповідальності можна притягнути посадову особу, на яку покладено функції відповідального працівника. Якщо ж про це стало відомо згодом, відповідальність буде покладатися на юридичну особу. До заходів впливу, передбачених чинним законодавством, належать:

– письмове застереження;

– анулювання ліцензії та/або інших документів, які надають право на здійснення певної діяльності;

– відсторонення посадової особи від посади до усунення правопорушення;

 – штрафні санкції.

У разі, якщо за результатами нагляду Національним банком України були виявлені відхилення від закріплених у нормативно правових актах та законодавстві, в залежності від їх характеру і можливих подальших наслідків, НБУ має право застосувати до банків  чи інших кредитно фінансових  установ заходів впливу адміністративного чи фінансового характеру, які передбачені ст. 73 та ст. 74 Закону України  «Про банки і банківську діяльність», або надавати рекомендації щодо діяльності банківських установ щодо врегулювання правовідносин відповідно до чинного законодавства України.

Правопорушення законодавства про банки і банківську діяльність переважно закріплюється за спеціальними суб’єктами – службовими та посадовими особами.        Оскільки у посадових осіб за посадовою інструкцією закріплюються кваліфікаційні вимоги, службові повноваження, та, у разі, коли посадова особа  не знає того, що вчинювані дії чи бездіяльність підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, це свідчить про неналежне виконання посадових обов’язків, а так, відповідно до ст. 68 Конституції України, незнання закону не звільняє від юридичної відповідальності.

Ще одна проблема, це проблема визначення суб’єктів відповідних адміністративних правопорушень. У складі адміністративних правопорушень законодавець виділяє як суб’єктів:

— Посадових осіб юридичних осіб – суб’єктів господарювання;

— Пов’язаних з банком осіб або інших осіб, які відповідно до закону можуть бути об’єктом перевірки НБУ;

— Емітентом електронних платіжних засобів;

— Еквайрингові установ (еквайри);

— Фізичних осіб-підприємців;

— Посадових осіб юридичних осіб, які є об’єктом нагляду (оверсайту)

— Осіб, які є об’єктом нагляду (оверсайту)

— Посадових осіб юридичних осіб, які надають послуги платіжної системи;

— Керівників банків.

У випадку якщо у  рамках розгляду справи про адміністративному правопорушенні буде вказана конкретну посаду або ознаки правопорушення, то проблем щодо визначення суб’єкту правопорушення не виникає.

Цікавим моментом є визначення особи, яка буде притягуватися до адміністративної відповідальності. У КУпАП, часто вказуються юридичні особи, в той же час, суб’єктом адміністративного правопорушення може бути лише фізична особа (фізично осудна особа), яка на момент вчинення адміністративного проступку, досягла передбаченого законодавством віку адміністративної відповідальності (шістнадцятирічного віку у відповідності до ст. 12 КУпАП). Зокрема юридичними особами є більшість видів, пов’язаних із банками осіб,  емітенти електронних платіжних засобів, еквайрингові установи, об’єкти нагляду (оверсайту).

Отже, логічним буде визначення особи, суб’єкту адміністративної відповідальності, яка має бути фізичною особою, яка знаходиться у відповідному юридичному зв’язку із юридичною особою, і в силу своїх повноважень, впливає на зміст та результати її діяльності.

Щодо порядку притягнення юридичної особи до адміністративної відповідальності, то вони регулюється нормами КУпАП України, який прямо не закріплює можливість притягнення до адміністративної відповідальності юридичної особи, адже не визначає юридичну особу як суб’єкт адміністративного правопорушення та не виділяє, які санкції можуть застосовуватися стосовно юридичної особи-порушника.

Крім того, доцільно зауважити, що діяльність Фонду гарантування вкладів фізичних осіб тісно пов’язана з роботою Національного банку України.

Фонд є установою, що виконує спеціальні функції в сфері гарантування вкладів фізичних осіб, виведення неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків.

Учасниками Фонду гарантування вкладів є всі банки, що мають ліцензію на право здійснення банківської діяльності, окрім АТ «Ощадбанк» (ст. 57 Закону  України «Про Банки та банківську діяльність»).

Контроль за діяльністю банків з боку Фонду слід розуміти як комплекс впорядкованих дій Фонду, спрямованих на спостереження за діяльністю банків-учасників системи гарантування вкладів фізичних осіб, перевірку дотримання ними законодавства України з метою забезпечення виконання зобов’язань банків у зв’язку з їх участю в системі гарантування вкладів фізичних осіб, виявлення порушень, притягнення винних осіб до відповідальності, надання рекомендацій щодо їх усунення.

Правопорушення, які розглядаються Фондом гарантування вкладів фізичних осіб, та зміст їх викладений в КУпАП, зокрема:

Відповідальність за Протидію тимчасовій адміністрації або ліквідації банку викладена в ст. 166-7 КУпАП, а відповідальність за порушення законодавства у сфері гарантування вкладів фізичних осіб викладена в ст. 166-19 КУпАП. До цих двох правопорушень застосовується такий вид адміністративної відповідальності, як штрафні санкції.

Згідно з ч. 1 ст. 33 Закону в разі порушення банками законодавства про систему гарантування вкладів фізичних осіб Фонд, адекватно вчиненому порушенню, застосовує до банків адміністративно-господарські санкції у вигляді письмового застереження або штрафу чи розпорядження про усунення порушень законодавства про систему гарантування вкладів фізичних осіб

Контроль з боку Фонду за діяльністю банків є управлінською діяльністю, що реалізується в межах регулюючої діяльності Фонду.

Отже, контроль за діяльністю банків з боку Фонду слід розуміти як комплекс впорядкованих дій Фонду, спрямованих на спостереження за діяльністю банків-учасників системи гарантування вкладів фізичних осіб, перевірку дотримання ними законодавства України з метою забезпечення виконання зобов’язань банків у зв’язку з їх участю в системі гарантування вкладів фізичних осіб, виявлення порушень, притягнення винних осіб до відповідальності, надання рекомендацій щодо їх усунення.

Окремої уваги потребують види відповідальності за порушення законодавства Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення.

Основу всіх правопорушень становить фінансова операція, яка підлягає фінансовому моніторингу.

Слід зазначити, що адміністративна відповідальність за порушення вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, може наставати:

— Відповідальність за порушення вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом ст. 24 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

— відповідальності за порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму що зазначено в ст. 166-9 КУпАП, де суб'єктами правопорушення є працівники суб'єктів первинного фінансового моніторингу, до яких належать банки, страхові та інші фінансові установи, які відповідно до законодавства здійснюють фінансові операції;

— а також відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб, суб'єктів державного фінансового моніторингу, у відповідності до ст. 188—34 КУпАП.

Слід наголосити, що адміністративна відповідальність, відповідно до КУпАП, настає за наслідками розгляду судами протоколів про адміністративні правопорушення, що складаються уповноваженими на те посадовими особами суб’єктів державного фінансового моніторингу. До адміністративної відповідальності в порядку Закону притягують безпосередньо суб’єкти державного фінансового моніторингу та оформлюють своє рішення у вигляді постанови.

Зміст адміністративних стягнень полягає у обмеженні або позбавленні порушників певних прав, благ. За вчинене порушення, особа або позбавляється якогось суб’єктивного права, наприклад, тимчасове відсторонення від займаної посади (частина шоста статті 23 Закону Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом), або на неї покладаються спеціальні «штрафні» санкції (частини третя, четверта статті 23 Закону Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, стаття 166-9 КУпАП).

Підкреслю, що вказані в Законі Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом штрафні санкції застосовуються не до фізичної особи, як такої, а до суб’єкта первинного фінансового моніторингу. Саме цим аргументуються значно вищі ніж у КУпАП штрафи (в той же час згідно з Законом Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, якщо порушення вчинить суб’єкт первинного фінансового моніторингу, який не є юридичною особою до нього застосовується штраф у розмірі до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян).

У підсумку

З урахуванням положень, закріплених у чинному законодавстві України, та виходячи з правової природи банківського нагляду, можна зробити висновок, що банківський нагляд є невід’ємним, структурним елементом державного управління, де застосовуються заходи державного впливу за характером, на прямі і непрямі. Прямі  - впливають на обмеження або розширення банківської діяльності, а непрямі -  безпосередньо явного впливу, не надають, однак результат часто буває більш вагомим.

Провадження  у справах про адміністративні правопорушення характеризуються певною послідовністю та логічністю вчинених окремих дій.

Відповідальність за порушення законодавства про банки і банківську діяльність має розглядатись як невід’ємна складова банківського нагляду здійснюваного НБУ, а більш узагальнена, як один із засобів державного регулювання діяльності банків.