КИЇВ — 15 червня 2020 року. Місцеві вибори вже зовсім поруч. Які несподіванки підготувала влада напередодні? Нещодавно, Рада підтримала у першому читанні законопроєкт №3485, яким пропонується низка правок до нині діючого Виборчого кодексу. Зміни детально розглянув Руслан Сидорович, партнер Ario Law Firm, депутат Верховної Ради VIII скликання.

— Цією фразою, мабуть, можна охарактеризувати будь-які законопроєкти, та й не лише в Україні, оскільки готуються вони, зазвичай, колективом авторів, передбачають необхідність консенсусу між ними, а також політичних компромісів. І це все лише на стадії внесення законопроєкту. Буває, що інколи на шляху до прийняття закону він зазнає таких змін, що автори вже не раді, що взагалі розпочали цей процес.

Цей ліричний вступ є необхідним, щоб читачі зрозуміли важкий і тернистий шлях усіх законопроєктів, надто коли вони стосуються важких і чутливих матерій. А виборче право, безсумнівно, належить до таких. Саме тому питання, де поставити кому, насправді є набагато важче, ніж може видатись на перший погляд, оскільки кожен законопроєкт є компіляцією позитивних і негативних ідей. А питання — лише у їх співвідношенні. І чим складніша тематика законопроєкту, тим запекліші баталії тривають у експертних колах, і тим менше залишається зрозумілого сторонньому спостерігачу.

Законопроєкт №3485 «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства», який, окрім змін до Виборчого кодексу, передбачає зміни також до низки інших законів, безсумнівно, розбурхує найгарячіші емоції експертів галузі виборчого права. Наразі важко сказати, який вигляд матиме Закон у своїй фінальній редакції, проте навіть з тексту проголосованого у першому читанні можна робити цілий перелік серйозних висновків.

Не будемо розглядати усі статті законопроєкту, викладеного на 246 сторінках, а проведемо лише загальний огляд ініціатив, на які, на мій погляд, важливо звернути увагу.

До витоків українського виборчого законодавства

Передусім, слід не забувати довгий і тернистий шлях розвитку українського виборчого законодавства. На початках новітньої історії України ми обирали народних депутатів на повністю мажоритарній основі, на зміну їй прийшла змішана система, коли 50 % депутатів обиралися за мажоритарною системою, інші 50 — за пропорційною із закритими списками. Потім, за часів президентства Ющенка, парламент формувався повністю за пропорційною системою із закритими списками, а вже парламентські вибори 2012, 2014 та 2019 років відбувалися знову за змішаною системою: 50/50.

Щодо місцевих виборів, то там все ще заплутаніше. Зазначу лише, що останній Закон «Про місцеві вибори», що був прийнятий практично напередодні початку виборчого процесу у 2015 році, не критикував лише лінивий. Часто критикували заслужено — складність встановлення реального переможця округу, криза недопредставництва або перепредставництва (коли деякі округи залишалися без свого депутата, натомість інші отримували кількох), недоліки процедури оскаржень тощо однозначно вимагали змін.

Проте чи не найбільшу критику ми отримували від наших західних колег саме за динамічність зміни виборчого законодавства. І не просто динамічність, адже часто зміни вносились напередодні початку виборчого процесу, що порушує рекомендації щодо незмінності протягом року до його початку і, безумовно, не відповідає принципу правової визначеності.

Поява Виборчого кодексу мала б гарантувати певну стабільність у виборчому законодавстві України. Але через важкі баталії у парламенті VIII скликання процес прийняття Виборчого кодексу тривав дуже довго, суміжні правові інститути змінювались, і текст Виборчого кодексу, внесений 02.10.2015 року до його ухвалення, безнадійно застарів. У результаті кропіткої роботи наприкінці каденції депутатів Верховної Ради VIII скликання парламент все ж спромігся проголосувати документ, проте навіть вже на той час він потребував доопрацювання. За результатом розгляду пропозицій Президента парламент ІХ скликання врешті ухвалив остаточну редакцію 19.12.2019 року. Попри те, що дещо дивним виглядає вилучення з тексту Кодексу норм, що регулюють порядок формування та діяльності ЦВК та Державного реєстру виборців (адже кодекс — це передусім кодифікація та новелізація), це право парламенту, який вибрав саме такий шлях інституційного розвитку. Але, на жаль, поза увагою законодавця залишився цілий перелік недоліків, які ставили під загрозу проведення місцевих виборів 2020 року.

Тому поява законопроєкту про внесення змін до Виборчого кодексу була не лише очікуваною, а й нагальною. Проте оскільки цей законопроєкт містить набагато більше змін, аніж лише щодо місцевих виборів, ми маємо набагато ширший «горизонт» нововведень. Зокрема, це зміни і до виборів народних депутатів, Президента, інституційні зміни статусу усіх виборчих комісій, Державного реєстру виборців та зміни у підходах до відповідальності за виборчі правопорушення.

«Гречкосії» — все: загальна характеристика змін до Кодексу з адміністративних правопорушень та Кримінального кодексу

Передусім, слід розрізняти, що такі правопорушення найчастіше вчиняються:

— з причин незнання відповідного законодавства;

— з хуліганських мотивів;

— з метою впливу на результати волевиявлення.

Запропоновані зміни до згаданих кодексів почали напрацьовуватись експертними середовищами доволі давно на основі практичного досвіду проведених численних виборчих кампаній.

Серед основних характеристик запропонованих змін я би виділив такі:

— загальний тренд — посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за виборчі правопорушення;

— збільшення релевантності відповідальності залежно від тяжкості суспільних наслідків та особи, що їх вчиняє;

— декриміналізація несуттєвих одноразових правопорушень (наприклад, одноразове нерознесення запрошень на виборчі дільниці);

— покращення юридичної техніки відповідних статей, до яких вносяться зміни, що проте, не виключає можливості їх додатково доопрацювати до другого читання.

Окремим рядком я би виділив внесення кримінальної відповідальності (ст.160 КК) за надання продуктових продуктів, алкогольних напоїв, тютюнових виробів виборцям, учасникам референдуму, підприємствам, установам та організаціям, незалежно від їхньої вартості. Таке формулювання покликано привнести максимальний дискомфорт класу «гречкосіїв» в Україні.

Що чекати на місцях: зміни до Книги 4 Виборчого кодексу (місцеві вибори)

Однією із найзапекліших дискусій є зменшення кількості виборців (з 90 тисяч до 15 тисяч) у місцевих радах, кандидатами до яких можна бути не інакше як за партійним висуванням. Залежно від призми погляду, ця новація може розглядатись і як позитивна, і як негативна.

З одного боку, Україна — це країна зі слаборозвиненою партійною системою. Для вираження громадянами свого бачення розвитку країни крізь ідеологічну призму немає іншого механізму, ніж через голосування за відповідні партії, які є носіями відповідної ідеології. Проте більшість партій в Україні мають дуже коротке політичне життя, часто не доживають до наступного виборчого сезону, інколи навіть не встигають розбудувати розгалуженої партійної всеукраїнської мережі. Ті, хто займалися партійним будівництвом, знають, що я маю на увазі. Ті, кому не доводилось мати з цим справу — повірте, це ще складніше, аніж вибудувати загальнонаціональну комерційну компанію. Відповідно, така «партизація» може теоретично сприяти ідеологічній кристалізації і політиків, і наших виборців.

З іншого боку, коли ми говоримо про відносно невеликі громади (40-60 тисяч виборців), особливо у сучасних умовах тотальної недовіри до будь-яких партій, перенесення політичної дискусії на такий місцевий рівень може відволікати депутатів від місцевих нагальних комунальних, освітянських, культурних та інших соціальних питань, що позбавлені будь-якого політичного забарвлення, що, у свою чергу, як перешкоджатиме розвитку спроможності місцевого самоврядування, так і не спрятиме реалізації очікувань виборцями від місцевих депутатів. В будь-якому разі, обидві протилежні тези мають право на життя, і дізнатись, яка ж із них правильніша, можна буде, лише застосувавши той чи інший підхід на практиці.

Законопроєктом пропонується збільшити склад місцевих рад, де кількість виборців не перевищує 100 тисяч виборців.

Ця новела, як і попередня, має свої плюси та мінуси. З одного боку, збільшення кількості депутатів може збільшити доступність обранців для спілкування з їхніми виборцями. Адже депутат не має кращого способу дізнатись про потреби свого виборця, не поспілкувавшись з ним наживо. Саме на цій позиції завжди стоять адепти повної мажоритарної системи виборів. І певне раціо у такому підході справді є. З іншого ж боку, збільшення кількості місцевих депутатів призведе до певного збільшення бюджетних витрат на обслуговування депутатського корпусу. Воно не таке суттєве (місцеві депутати, на відміну від народних депутатів, на отримують зарплатні), проте саме щодо цієї обставини можуть бити противники такої ідеї.

Однозначно позитивною виглядає покращення чіткості визначення територіальної організації місцевих виборів усіх видів.

Низка експертів критикують ініціативу щодо можливості висування кандидатом у виборчі комісії без проведення жеребкування місцевим осередком партії, що уклала угоду про політичну співпрацю на відповідних місцевих виборах з депутатською групою, про утворення якої оголошено у ВРУ не пізніше 1 січня року, у якому відбуваються відповідні вибори. Звичайно, депутатська група — це не фракція політичної партії, яка перемогла на виборах. Водночас, якщо прийняти тезу про необхідність глибшого політичного проникнення в регіони, такий процес, щонайменше теоретично, може сприяти укрупненню політичних партій, посиленню їхньої ролі як на місцях, так і на загальнонаціональному рівні. Зрештою, якщо виборець отримає не лише ретранслятора своїх потреб на місцевому рівні, а й на рівні парламенту, це може бути win-win історія. Чи стане вона такою, побачимо, якщо така норма увійде до фінального тексту закону.

Наступна норма дисонує з моїм попереднім підходом, проте я все ж її підтримую. Законопроєктом пропонується надати можливість, у разі відсутності місцевих осередків, обласним осередкам висувати кандидатів до виборчих комісій. Як вже вказано вище, рідко, коли партії в Україні мають розгалужену розбудовану мережу усіх місцевих осередків станом на сьогоднішній день. Але відсутність такої норми може штовхати політичні партії, щоби не втратити можливість мати свого представника у виборчій дільниці, реєструвати в «алярмовому» порядку місцевий осередок мало не на випадкових людей. Тому станом на сьогодні це можна назвати виправданим прийнятним меншим злом.

Суттєвих змін зазнало висування кандидатів на місцевих виборах і, окрім зменшення кількості виборців, при яких висування може бути лише через осередок політичної партії.

Законопроєкт вводить можливість одночасного балотування у дві місцеві ради. Серед плюсів — це може зменшити напругу протистояння, оскільки диверсифікує ризики для кандидата. Наскільки йому вистачить сил розриватись між двома виборчими кампаніями, то вже справа кандидата. Водночас, кандидат на посаду сільського, селищного, міського голови, старости не може балотуватись в іншому одномандатному окрузі, хоча може бути кандидатом в депутати в багатомандатному окрузі шляхом партійного висування. Ще однією особливістю в багатомандатних округах є те, що перший кандидат у списку по багатомандатному окрузі є закріпленим та не підпадає рейтингуванню за правилами відкритих списків.

Суттєво змінюються умови реєстрації кандидатів на місцевих виборах. Ці правки мають, здебільшого, технічний характер, що є доволі позитивно. Проте подекуди окремі зміни викликають подив. Наприклад, пропонується подавати декларацію кандидатам не до висування на місцях, а не пізніше, ніж на п’ятнадцятий день з моменту реєстрації. Ця поправка виглядає сумнівною з погляду транспарентності кандидатів, хоча, з іншого боку, може пояснюватися періодичними недоліками веб-ресурсу НАЗК. Тому, на мою думку, доречніше було б працювати над технічними нюансами роботи порталу Національного агентства з питань запобігання корупції, аніж змінювати строки подачі декларацій.  

Інституційні зміни щодо статусу ЦВК

Безумовним позитивом є прописування гарантій незменшення заробітних плат членів ЦВК як однієї з гарантій їх незалежності.

З огляду на стан пандемії та умов карантину, які все ще залишаються невизначеними у часі, однозначно позитивно розцінюю пропозицію надати можливість ЦВК проводити засідання поза межами приміщення з використанням технічних засобів з огляду на загальний технічний прогрес.

Викликає тривогу пропозиція щодо надання можливості ЦВК використання досягнень технічного прогресу для інших цілей, зокрема, щодо застосування інноваційних технологій та електронного голосування. У загальній частині Виборчого кодексу (Книга 1) пропонується використання таких технологій за допомогою електронної ідентифікації особи. Також у порядку експерименту пропонується надати ЦВК право щодо можливості:

— машинного голосування;

— підрахунку за допомогою технічних засобів;

— складання протоколів про підрахунок голосів;

— підсумки та результати голосування.

У випадку прийняття такого рішення ЦВК відповідні положення Кодексу щодо порядку голосування, підрахунку голосів, складання протоколів та встановлення результатів голосування застосовуватись не будуть. Ці пропозиції викликають занепокоєння, виходячи з того, що однією з ключових вимог до виборчого процесу є наявність суспільної довіри до результатів голосування. Історія 2004 року з транзитним сервером в Україні все ще залишається незабутою. І за відсутності матеріальних носіїв, які фіксують хід голосування та його результати, можемо отримати тотальну суспільну недовіру до результатів такого виборчого процесу, що в умовах воюючої країни є вкрай небезпечним. Також не слід забувати про необхідність найвищого рівня кібербезпеки, оскільки Україна неодноразово піддавалася серйозним хакерським атакам. Окрім того, коли навіть у такій «віртуально захищеній» країні як США проводяться розслідування щодо можливого втручання Росії у президентські вибори, Україні категорично не можна забувати про такий ризик і у нас. Більшість із тих країн зі сталою демократією, що намагалися встановити подібний спосіб голосування, дискутують та відмовляються від такого. Тому, з одного боку, використання сучасних технологій змогло б суттєво спростити роботу виборчих комісій при підрахунку голосів та встановленні результатів волевиявлення. Проте, з іншого боку, залишаються інші питання. Перше: згадана кібербезпека. Друге: допустимість використання «цифри» у відповідних сферах. На сьогодні у світі точиться непроста дискусія щодо впливу штучного інтелекту (AІ — Artificial Intelligence) на демократію загалом, оскільки штучний інтелект вже перестав бути лише технологією, а перетворився на явище, яке перед подальшою інтеграцією у наші сфери життя потребує морально-філософського та етичного осмислення.

Однією з небагатьох успішних інституцій, утворених за період незалежної України, є Служба розпорядника Державного реєстру виборців. Попри певні застереження щодо даних такого реєстру, інформація, що міститься у ньому, є однією з найдостовірніших у державі та порядок його діяльності, здебільшого, не викликає застережень. Тому незрозумілою є ініціатива у законопроєкті, що пропонує фактично передати у ручне управління Службу розпорядника Державного реєстру виборців до Центральної виборчої комісії.

Новелою цього законопроєкту є утворення територіальних представництв ЦВК. Окрім додаткового бюджетного навантаження, з пояснювальної записки законопроєкту не зрозумілою є низка інших ініціатив. Зокрема, надання права територіальним представництвам ЦВК організовувати експерименти та пілотні проєкти під час виборчого процесу. Необхідний рівень суспільної довіри та складність виборчого процесу не припускають жодних експериментів над виборами, оскільки можуть призвести до небезпечних наслідків. Іншою нормою таким територіальним представництвам ЦВК пропонується і управляти коштами держбюджету над виборами, і здійснювати контроль над правильним цільовим використанням таких коштів. Така норма порушує принцип розподілу адміністративної функції та контролю за її виконанням.

Також викликає подив порядок фінансування представництв ЦВК. Оскільки законопроєктом передбачається, що органи держвлади та органи місцевого самоврядування забезпечуватимуть такі регіональні та територіальні представництва приміщеннями та обладнанням. Водночас, бюджетний кодекс забороняє покладати додаткові витрати на органи місцевого самоврядування без визначення джерел їх покриття.

Дискусійною є пропозиція щодо покладення функцій секретаріату окружної або територіальної виборчої комісії представництвами ЦВК. Положення про секретаріат у такому випадку затверджуватиме ЦВК. Отже, може постати питання щодо доцільності існування окружних та територіальних виборчих комісій в принципі. У світі немає єдиної стандартизованої найкращої моделі: хто має виконувати функції виборчих комісій. Причому у деяких країнах ці функції покладені на структури органів внутрішніх справ. Проте зміна парадигми впливу суб’єктів виборчого процесу на структури, які його забезпечують, потребує широкої та відкритої суспільно-політичної дискусії, і лише за результатами такої мають вноситися відповідні зміни. В іншому ж випадку виникає не лише ризик адміністративного впливу на виборчий процес, а й підрив довіри громадян до такого.

Також не відповідає принципу правової визначеності норма про те, що територіальні представництва виконують також інші повноваження. На моє переконання, Виборчий кодекс має включати увесь конкретний перелік повноважень представництв.

Постає питання щодо можливості утворення консультативних та інших допоміжних органів для ЦВК. Попри те, що кожна загальнонаціональна виборча кампанія завжди ставила серйозні виклики перед ЦВК, зокрема, з причин недосконалості законодавства, ЦВК, здебільшого, якісно справлялася з поставленими завданнями. Тому виникає питання доцільності утворення нових квазіінститутів. Окрім того, слід не забувати, що Центральна виборча комісія в багатьох випадках працює з документами з грифом «секретно». А отже, як у таких випадках працюватимуть консультативні та інші допоміжні органи, залишається незрозумілим.

Викликає запитання ініціатива щодо передачі від НАЗК до ЦВК оприлюднення фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів. Фактично, у цьому випадку розривається процес цілісного фінансового моніторингу НАЗК за щоденним процесом фінансування політичних партій. Знову ж таки, у світі немає єдиного стандарту, який орган має контролювати кошти політичних партій. Теоретично, це можуть бути й інші органи, такі як МВС, Мін’юст, Мінфін або інший спеціально уповноважений орган. Тому тут радше слід ставити питання не стільки про передачу таких функцій від НАЗК до ЦВК, а скільки про забезпечення цілісності фінмоніторингу за політичними партіями.

Загалом виглядає дискусійною пропозиція щодо надання ЦВК права регулювати окремі процедури виборчого процесу на підзаконному рівні. Так, ч. 3 ст. 77, п.20 ч.1 ст. 92, ч.6 ст103 Конституції України говорять, що організація і проведення виборів визначається виключно законами. Тому передача ЦВК невластивої для неї функції може викликати конституційні дискусії.

Дискусійною є пропозиція щодо неможливості заміни члена виборчої комісії суб’єктом подання. Законопроєкт пропонує, що у разі дострокового припинення повноважень такого члена виборча комісія самостійно проводить його заміну. На жаль, на практиці багато суб’єктів виборчого процесу зловживали наступним: спочатку подавали до членів комісій «мертві душі» (бралися паспортні дані з різних баз, яких на «ринку» багато ) і потім, коли за результатами жеребкування суб’єкт виборчого процесу отримував місце у виборчій комісії, проводилася заміна на вже «живу» людину. Безумовно, така норма зменшить бажання «бавитися» з такими базами даних. З іншого ж боку, це призведе до зменшення контролю за перебігом виборчого процесу його суб’єктами.

Інші новели та питання

Попри те, що законопроєкт пропонує використовувати досягнення сучасних технологій, викликає запитання, для чого держава на усіх видах виборів (місцевих та загальнонаціональних) вимагає довідку щодо наявності чи відсутності судимості. На загал вимагання від громадян довідок для органів влади, які мають видавати інші органи, вважаю рудиментом аналогового часу. Сам громадянин знає, чи судимий він, чи ні. І держава це знає. Для чого громадянину доводити це державі ще раз?

Окрему дискусію, мені здається, слід було б провести щодо укрупнення деяких виборчих округів. Так, зважаючи на чисельність населення, Київ та Дніпропетровська область (лише Кривий Ріг за населенням є більшим, ніж більшість обласних центрів України) у чинній редакції Виборчого кодексу поділялись на два виборчі округи. Законопроєктом же пропонується у Києві та Дніпропетровській області зробити по одному округу на виборах народних депутатів. Таке укрупнення може призвести до ускладнення виборчого процесу у таких округах.

Загальні висновки

Передусім, слід зазначити, що у світі не існує ідеальної виборчої моделі. Дискусія щодо того, яка виборча модель найкраще забезпечує функціонування демократії, ведеться століттями. Мешканець Великої Британії, очевидно, скаже, що мажоритарна виборча система є найкращою. Поляк, найімовірніше, буде адептом пропорційної виборчої системи з відкритими списками. А між ними знайдемо так само багато прихильників змішаних виборчих систем, серед яких існує безліч підвидів. Насправді, неможливо знайти дві країни з абсолютно ідентичними виборчими системами. Їх ефективність визначається особливістю історичного розвитку, традиціями та відповідним викликами, з якими стикається країна. Тому жодну критику чи схвалення будь-яких норм не можна вважати абсолютними. Найважливіше тут інше. Забезпечення цілісності виборчої моделі та інклюзивності носіїв активного та пасивного виборчого права.

Цей законопроєкт можна умовно розділити на два сектори: виправлення технічних недоліків, передусім у частині 4 (Місцеві вибори), та інституційні зміни. І якщо прийняття змін з метою забезпечення неможливості зриву восени 2020 року є нагальним, то низка інституційних змін, на мою думку, потребує глибшої і спокійнішої суспільної дискусії. Тому, зважаючи на традиційне поєднання у кожному законопроєкті хорошого та «не дуже», ми очікуємо, що законодавець поставить у другому читанні кому у реченні «Покращити не можна погіршити» у правильному місці.