Огляд справ проти України, що обговорювалися під час засідання Комітету міністрів Ради Європи щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини

2021-12-28

КИЇВ — 28 грудня 2021 року. З 30 листопада до 2 грудня у м. Страсбурзі відбувалося засідання Комітету міністрів Ради Європи, присвячене питанню виконання рішень Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ). Інна Ліньова, виконавча директорка Асоціації правників України, та Іван Ліщина, член Правління Асоціації правників України, адвокат, Заслужений юрист України, підготували короткий огляд справ проти України, що обговорювалися під час засідання, та основних заходів, на які звернув увагу Комітет міністрів Ради Європи у його рішеннях.

Так, відповідно до ст. 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція) остаточні рішення ЄСПЛ передаються Комітету міністрів Ради Європи (КМРЄ), і той здійснює нагляд за їх виконанням. Сам процес виконання регулюється Правилами КМРЄ щодо нагляду за виконанням рішень ЄСПЛ та ухвалами щодо дружнього врегулювання[1]. Чотири рази на рік відбуваються засідання КМРЄ (DH — Droits de l’Homme), під час яких розглядається прогрес у виконанні державами — членами Ради Європи рішень ЄСПЛ. При цьому для економії часу у разі наявності кількох рішень ЄСПЛ проти однієї країни щодо однотипних порушень Конвенції КМРЄ об’єднує нагляд за виконанням таких рішень у групи справ. Як правило, наявність таких груп вказує на існування в державі — члені РЄ системної проблеми із захистом того чи іншого права, захищеного Конвенцією.

Залежно від політичної значущості рішення, позиції держави-відповідача щодо виконання того чи іншого рішення ЄСПЛ проти нього, позиції інших членів РЄ та інших обставин, рішення КМРЄ приймаються або консенсусом учасників без дебатів, або за результатами дебатів на DH-засіданні. З огляду на загалом велику кількість рішень ЄСПЛ проти України, їх вплив на Україну та конвенційні механізми захисту прав, справи проти України завжди включаються до порядку денних таких DH-засідань і практично завжди деякі з них виносяться на дебати.

Нагадаємо, що порядок виконання рішень ЄСПЛ на національному рівні регулюється Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», а органом, відповідальним за координацію виконання рішень ЄСПЛ в Україні, є Міністерство юстиції. Саме Міністерство юстиції готує та надсилає до КМРЄ плани та звіти щодо виконання Україною рішень КМРЄ, а також власне звітує на засіданнях КМРЄ.

Отже, останнє DH-засідання КМРЄ тривало з 30 листопада до 2 грудня. До порядку денного було включено такі справи проти України:

  1. Група справ «Арская проти України»[2]. Ця група справ стосується нездатності національних органів влади провести в межах кримінального провадження ефективного розслідування скарг про медичну недбалість з боку закладів охорони здоров’я, а також власне невиконання владою своїх позитивних зобов’язань щодо захисту життя з огляду на численні недоліки в організації лікування в державних лікарнях. У вказаній групі справ мова йде про матеріальний та процесуальний аспекти ст. 2 Конвенції (право на життя).

Розглянувши звіт уряду про прогрес у виконанні вказаної групи справ, КМРЄ прийняв рішення[3], в якому:

— порушив питання адекватності та оперативності розслідувань справ щодо медичної недбалості і запросив уряд надати інформацію щодо розслідування у такій групі справ;

— зауважив, що не до кінця зрозумілим є механізм надання особі засобу правового захисту у справах про медичну недбалість у межах цивільного провадження і запросив органи влади надати таку інформацію, а також роз’яснити, чи впливає рішення про припинення кримінального провадження на перспективи розгляду цивільної справи;

— порушив питання порядку встановлення відповідальності медичного закладу, підрозділу чи медичного працівника за смерть чи тяжке тілесне ушкодження, отримані під час лікування;

— зазначив недосконалість законодавчого регулювання порядку встановлення здатності пацієнтів приймати рішення про відмову від життєво необхідного лікування в ситуаціях, що загрожують життю, якщо є сумніви щодо такої здатності;

— попередньо схвалив (в оригіналі: «із зацікавленістю взяв до уваги») нове законодавство щодо співпраці між лікарнями з питань передачі пацієнтів. Тут мова йде про Наказ МОЗ «Про затвердження Порядку направлення пацієнтів до закладів охорони здоров’я та фізичних осіб — підприємців, які в установленому законом порядку одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики та надають медичну допомогу відповідного виду» від 28.02.2020 № 586.

Органи влади повинні надати інформацію КМРЄ щодо зазначених вище питань до 1 грудня 2022 року.

2. Група справ «Кебе та інші проти України»[4]. Ця група стосується низки недоліків законодавства та практики, пов’язаних із шукачами притулку в Україні, в різні періоди 2011 — 2012 років. Так, ЄСПЛ встановив:

— недоліки порядку здійснення прикордонного контролю, що призвели до відмови заявнику, який був шукачем притулку, у в’їзді в Україну, а саме: негайне виконання рішення про відмову у в’їзді та відсутність ефективного засобу правового захисту, який би передбачав автоматичне призупинення дії рішення прикордонників, відповідно до якого заявник підлягав негайному видворенню з України без розгляду його заяви щодо ризику поганого поводження (порушення ст. 13 у поєднанні зі ст. 3 Конвенції). Лише після того, як ЄСПЛ відповідно до правила 39 Регламенту дав вказівку вжити тимчасових заходів, заявнику було дозволено в’їхати в Україну та подати заяву про надання притулку (справа «Кебе та інші»);

— нездатність органів влади провести, до видворення заявника, належну оцінку його тверджень про існування реальної загрози поганого поводження з ним в Афганістані (процедурне порушення ст. 3, справа «М.С. проти Словаччини та України»);

— різні проблеми утримання під вартою осіб, які перебувають в Україні, зокрема: незадокументований арешт та несвоєчасне доставлення заявників до суду; тримання заявників під вартою до їх видворення в «центрі тимчасового розміщення іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні нелегально», але за відсутності попереднього рішення про видворення, а також незвільнення заявників у зв’язку з наданням їм статусу осіб, які потребують додаткового захисту (справа «Нур Ахмед та інші проти України»); незвільнення інших заявників із ізолятора тимчасового тримання Державної прикордонної служби після закінчення десятиденного строку, передбаченого законом, та невипущення неповнолітнього з «центру тимчасового розміщення…»; відсутність можливості швидкої перевірки законності затримання; неінформування заявника зрозумілою йому мовою про юридичні причини його затримання та про хід провадження щодо його затримання; відсутність перекладача та захисника у провадженні про видворення.

Розглянувши звіт уряду України, КМРЄ прийняв рішення, у якому:

— прийняв до уваги чинне законодавство щодо подання заяв про міжнародний захист, зокрема особами, які нелегально перебувають в пунктах перетину кордону, та положення законодавства щодо оцінки ризиків у межах різних проваджень. Водночас КМРЄ висловив стурбованість у зв’язку з повідомленнями про практичні труднощі, що виникають у шукачів притулку, і закликав органи влади гарантувати ефективне застосування зазначеного законодавства, щоб дозволити доступ до процедури надання притулку та забезпечити ретельну оцінку ризиків у разі повернення особи до країни походження;

— закликав органи влади забезпечити, щоб будь-яке затримання шукача притулку повністю відповідало ст. 5 Конвенції (право на свободу та особисту недоторканість), в тому числі її положенням про розумну тривалість перегляду рішень про затримання;

— із цікавістю відзначив законодавчу заборону на утримання під вартою малолітніх мігрантів, які подорожують без супроводу, та інформацію про те, що останнім часом не було випадків утримання таких малолітніх у центрах тимчасового розміщення іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні нелегально;

— взяв до уваги інформацію про положення законодавства, які гарантують право на переклад та безоплатну правову допомогу особам, які звертаються за захистом у пунктах пропуску, але водночас підкреслив, що на практиці шукачі притулку не завжди отримують відповідні послуги, і закликав органи влади забезпечити повне впровадження цих гарантій на практиці;

— закликав органи влади зміцнити існуючу співпрацю з Верховним комісаром ООН у справах біженців і його партнерськими неурядовими організаціями та забезпечити доступ останніх до осіб, які перебувають в пунктах перетину кордону та в місцях позбавлення волі;

— запропонував органам влади надати докази існування усталеної судової практики щодо зупинення виконання рішення про відмову у в’їзді на територію України і підкреслив важливість існування ефективного засобу правового захисту, який би автоматично призупиняв дію рішень про відмову шукачам притулку у в’їзді в Україну, щоб клопотання таких шукачів притулку про міжнародний захист були розглянуті[5].

Уряд повинен надати інформацію щодо всіх зазначених вище питань до 1 січня 2023 року.

3. Група справ «Левчук проти України»[6]. Ця група справ стосується нездатності органів влади захистити право заявників на повагу до житла, приватного та особистого життя з огляду на переслідування і домашнє насильство. Так, у справі Левчук заявниця та її діти повинні були продовжувати жити разом із колишнім чоловіком заявниці, винуватцем домашнього насильства, протягом щонайменше п’яти років після розірвання шлюбу з огляду на нездатність національного суду встановити справедливий баланс між конкуруючими інтересами у провадженні про виселення. У справах «Ірина Смірнова проти України» та «Журавльова проти України» заявниці були змушені проживати з незнайомими співмешканцями (у першій справі — син заявниці подарував свою частку в квартирі сторонній особі, а в другій справі — частку сина заявниці було конфісковано і продано на публічних торгах в межах кримінального провадження). ЄСПЛ встановив, що національне законодавство не передбачає достатніх процесуальних гарантій для захисту права особи на повагу до житла та приватного життя, і що фактично заявники не мали доступу до жодного майданчика, на якому можна було б оскаржити їх обов’язок ділити домівку зі сторонніми особами. ЄСПЛ також звернув увагу на надмірну тривалість кримінальних проваджень за скаргами про систематичне насильство та словесні образи.

Розглянувши вказану групу справ, КМРЄ, серед іншого:

— привітав прийняття Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за вчинення домашнього насильства та насильства за ознакою статі» від 01.07.2021 №1604-IX, який передбачає термінове реагування та проміжні заходи у справах про домашнє насильство. Однак водночас КМРЄ запропонував органам влади надати додаткову статистику та аналітику, які б підтверджували ефективність запроваджених законодавчих змін, а також інформацію щодо судової практики про застосування термінових заборонних приписів та обмежувальних заходів у ситуаціях, коли особи не пов’язані жодним чином, окрім спільної власності на майно. Також КМРЄ запросив інформацію щодо порядку реагування у випадках продовження існування загрози насильства після закінчення терміну дії відповідних заборонних приписів;

— із цікавістю взяв до уваги (тобто схвалив) судову практику за ст. 116 Житлового кодексу та запропонував органам влади надати більше прикладів судових рішень, що свідчать про послідовність судової практики у справах про виселення, зокрема у випадках приватної спільної власності на майно;

— звернув увагу на положення Кримінального процесуального кодексу, які унеможливлюють відмову правоохоронних органів в порушенні кримінальної справи, і наполегливо закликав органи влади проводити подальші заходи щодо підвищення обізнаності та розвитку інституційного потенціалу органів системи юстиції, пов’язаних із захистом від домашнього та інших форм насильства щодо жінок. Також КМРЄ запропонував органам влади надати статистичну інформацію про середню тривалість цивільного та кримінального проваджень у справах про домашнє насильство.

Щодо цієї групи справ уряд повинен буде прозвітувати 1 вересня 2022 року.

4. Група справ «Невмержицький проти України»[7]. Ці справи, в основному, стосуються нелюдського та такого, що принижує гідність, поводження через переповненість камер, погані умови тримання та неналежне харчування в ізоляторах тимчасового тримання органів внутрішніх справ, слідчих ізоляторах і в’язницях, а також під час транспортування ув’язнених, та відсутність ефективних превентивних та компенсаційних заходів захисту у всіх зазначених аспектах (порушення ст.ст. 3 і 13 Конвенції).

Вказана категорія справ більш відома з огляду на ухвалення ЄСПЛ пілотного рішення проти України[8] у справі «Сукачов проти України». Рішення у цій справі було винесене з огляду на масштаби проблеми з неналежними умовами тримання та відсутністю значного прогресу з моменту винесення першого рішення ЄСПЛ щодо цього питання проти України у 2005 році. ЄСПЛ встановив, що повторювана проблема переповненості камер та загалом поганих умов утримання в слідчих ізоляторах, а також відсутність ефективних національних засобів правового захисту від поганих умов тримання залишаються невирішеними на національному рівні. ЄСПЛ послався на ст. 46 Конвенції і зазначив, що Україна повинна: (i) вжити заходів, спрямованих на зменшення переповненості та покращення умов утримання, та (ii) запровадити превентивні та компенсаційні засоби правового захисту до 30 листопада 2021 року.

Оскільки питання про виконання рішення «Сукачов проти України» розглядалось вже після 30 листопада, КМРЄ констатував відсутність прогресу та затвердив проміжну резолюцію, яка фактично є негативним сигналом з боку Ради Європи і в якій, серед іншого, КМРЄ «НАПОЛЕГЛИВО ЗАКЛИКАВ органи влади, на найвищому політичному рівні, подолати наявну відсутність дій і дотриматися взятого на себе зобов’язання вирішити проблеми переповненості, неналежних матеріальних умов тримання під вартою та відсутності ефективних внутрішніх засобів правового захисту у зв’язку з цим, та прийняти першочергово та невідкладно заходи загального характеру, що вимагаються для повного виконання пілотного рішення»[9].

Водночас КМРЄ вирішив закрити 8 справ з групи Невмержицький[10], в яких суми справедливої сатисфакції було виплачено, і заявники більше не знаходяться під вартою. Відповідно, у цих справах всі індивідуальні заходи вважаються виконаними. Таке закриття формально знімає справи з контролю, але загальна проблематика таких справ і заходи загального характеру, яких слід вжити, продовжують розглядатися КМРЄ в межах тих справ, що продовжують перебувати на контролі.

СПРАВИ ПРОТИ ІНШИХ КРАЇН

Ми також обрали кілька справ проти інших країн, які розглядались КМРЄ на останньому DH-засіданні КМРЄ і які можуть бути цікавими для українського читача, зокрема:

«Кудєшкіна проти Російської Федерації»[11]. Ця справа стосується порушення права заявниці, яка на час подій була суддею Московського міського суду, на свободу вираження поглядів. Так, під час парламентської виборчої кампанії 2003 року заявниця, яка перебувала у відпустці, дала інтерв’ю ЗМІ, в якому критично висловилась щодо судової гілки влади. З огляду на цей факт, щодо заявниці було ініційовано дисциплінарне провадження, яке призвело до її звільнення у 2004 році з посади.

Суть інтерв’ю заявниці полягала в критиці ролі голів судів, включаючи голову Московського міського суду, за втручання, з огляду на зовнішній тиск, у розгляд окремих справ, а також у твердженні про те, що тиск на суддів у Москві був звичайним явищем. ЄСПЛ встановив, що заявниця порушила важливе питання, що становить суспільний інтерес і мало б бути відкритим для вільного обговорення в демократичному суспільстві. ЄСПЛ також встановив, що дисциплінарне провадження щодо заявниці не передбачало важливих процесуальних гарантій, зокрема щодо упередженості Московського міського суду, який розглядав її скаргу на дисциплінарне стягнення, накладене Кваліфікаційною комісією суддів, незважаючи на конфлікт інтересів. Насамкінець ЄСПЛ встановив, що дисциплінарне стягнення — звільнення з посади — було непропорційно суворим і могло мати «охолоджуючий вплив» на суддів, які бажають брати участь у публічних дебатах щодо ефективності судових інституцій (порушення ст. 10 Конвенції).

Цікаво, що за аналогією з українською справою «Олександр Волков проти України», у цій справі КМРЄ пріоритизував також індивідуальні заходи, тобто заходи, які покликані відновити становище заявниці, що існувало до порушення. Іншими словами, КМРЄ очікував відновлення заявниці на посаді судді, однак цього, через цілих 12 років після винесення рішення ЄСПЛ, досі не було зроблено. Ця справа перекликається також із іншою українською справою «Горяйнова проти України», в якій заявницю було звільнено з Одеської обласної прокуратури за публікацію в Інтернеті відкритого листа до Генерального прокурора, в якому вона критикувала прокуратуру. У цьому рішенні ЄСПЛ також встановив порушення ст. 10 Конвенції.

У своєму рішенні КМРЄ, серед іншого, висловив глибокий жаль з приводу того, що через 12 років після ухвалення рішення щодо заявниці досі не було вжито жодного заходу, який би становив справедливе відшкодування або реституцію, і нагадав, що якщо поновлення заявниці на посаді судді як однієї з найбільш відповідних форм відшкодування неможливе, необхідно знайти інші шляхи або одноразові практичні рішення для надання фінансової компенсації за втрату доходу та інших збитків[12].

«Йорданова та інші проти Болгарії»[13]. Ця група справ стосується порушення прав ромів на повагу до їх житла та приватного й сімейного життя внаслідок винесення рішень про виселення заявників чи знесення їх житла, збудованого без відповідних дозволів. ЄСПЛ дійшов висновку, що винесення відповідних рішень органами місцевого самоврядування та їх перегляд судами здійснювались без оцінки пропорційності (потенційні порушення ст. 8 Конвенції).

У справі «Йорданова та інші» ЄСПЛ вказав, згідно зі ст. 46 Конвенції, що загальні заходи повинні включати зміни до відповідного національного законодавства та практики, щоб рішення про повернення державних земель або будівель «чітко вказували, з якою ціллю такі рішення приймаються, чиї інтереси такі рішення зачіпають, і які заходи для забезпечення пропорційності було вжито, навіть у випадках незаконної окупації».

З огляду на недостатній ступінь виконання Болгарією цієї групи справ КМРЄ прийняв проміжну резолюцію, в якій, серед іншого, закликав органи влади пришвидшити внесення змін до законодавства, щоб забезпечити аналіз пропорційності виселення навіть щодо осіб, які не мають прав власності і не споруджували житло, і також полегшити доступ осіб, які проживають в незаконно споруджених приміщеннях чи приміщеннях без зареєстрованої адреси, доступ до соціального житла[14].

Група справ «Газо проти Угорщини»[15]. Ця група справ є особливо близькою українській системі правосуддя, оскільки стосується надмірної тривалості судового розгляду цивільних, кримінальних та адміністративних справ, а також відсутності ефективного засобу правового захисту в цьому відношенні (порушення ст.ст. 6 і 13 Конвенції).

За інформацією з бази даних Hudoc.Exec, КМРЄ здійснює нагляд за виконанням справ щодо надмірної тривалості судового розгляду в Угорщині з 2003 року, коли ЄСПЛ виніс перше рішення у цій групі справ. З огляду на продовжуваний масштаб проблеми та відсутність прогресу у виконанні рішень, про які йде мова, у 2015 році ЄСПЛ виніс пілотне рішення у справі Газо, вимагаючи від держави-відповідача «невідкладно, і щонайпізніше протягом одного року з дати набуття рішенням статусу остаточного», тобто до 16 жовтня 2016 року, розробити «ефективний національний засіб правового захисту або комбінацію таких засобів, здатних належним чином вирішити питання надмірної тривалості судового провадження, відповідно до принципів Конвенції, встановлених у практиці ЄСПЛ».

У своєму звіті про виконання органи влади Угорщини зазначили, що три нових процесуальних кодекси — цивільний, кримінальний та адміністративний — вступили в силу в 2018 році, і всі вони передбачають механізм пришвидшення розгляду у справах. КМРЄ погодився, що статистика, надана органами влади, продемонструвала, що нове законодавства є ефективним і суттєво зменшило кількість справ, які протягом тривалого часу знаходяться на розгляді. У 2021 році також було розроблено і прийнято проєкт закону про компенсаційний захід правого захисту у цивільному провадженні, який набере чинності у січні 2022 року. КМРЄ схвально оцінив розробку такого законодавства, і закликав органи влади Угорщини запровадити схожі компенсаційні заходи в кримінальному та адміністративному провадженнях[16].



[2] Тут і далі — аналіз з бази даних Hudoc.Exec: https://hudoc.exec.coe.int/ENG#{"EXECIdentifier":["004-31636"]}

[3] Із повним текстом рішення КМРЄ можна ознайомитись за посиланням: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a4acb6. Для цілей цієї публікації, ми зупинимось лише на заходах загального характеру, окреслених у рішенні КМРЄ.

[5] Із повним текстом рішення КМРЄ у цій групі справ можна ознайомитись за посиланням: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a4acb5

[8] Нагадуємо, що «пілотне» рішення ЄСПЛ — це рішення, яке вказує на існування серйозних системно-структурних проблем на національному рівні, і надає час державам-членам для вирішення цих проблем. Першим пілотним рішенням ЄСПЛ проти України було рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України»: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_479#Text

[9] Із повним текстом проміжної резолюції українською мовою можна ознайомитись за посиланням: https://rm.coe.int/sukachov-interim-resolution-1419-ukr/1680a4c228

[12] Повне рішення КМРЄ у цій справі доступне за посиланням: https://search.coe.int/cm/pages/result_details.aspx?objectid=0900001680a4accd

[14] Повний текст проміжної резолюції КМРЄ доступний за посиланням: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=0900001680a096a8 

НАГАДАТИ ПАРОЛЬ