КИЇВ — 29 жовтня 2020 року. 15 жовтня Комітет Верховної Ради України з питань правової політики провів комітетські слухання та тему: «Виконання судових рішень як гарантія дієвості судового захисту». Захід проходив у режимі онлайн, проте дискусії були доволі гарячими. Детальніше про підсумки розповів Андрій Авторгов, приватний виконавець, к.ю.н. 

Еволюція інститутів примусового виконання

Здобувши незалежність, Україна, як інші радянські республіки, отримала у спадок систему примусового виконання радянського зразка. Судові виконавці перебували при судах та закріплювалися за суддею, який затверджував більшість їх процесуальних дій.

Судових спорів, а відповідно і виконавчих проваджень, було набагато менше, стосувались вони переважно громадян, а з огляду на існування в СРСР кримінальної відповідальності за неробство, не було й такої масової проблеми зі сплатою аліментів.

Тому судові виконавці тих часів мали досить високий показник виконання судових рішень.

Така модель, хоча і не повною мірою, але відповідала вимогам правової радянської системи з невеликим обсягом цивільного обороту та тотальним домінуванням державної власності.

До прийняття Конституції доцільність існування єдиної системи судового розгляду справи та примусового виконання судом рішення, ним же ухваленого, не викликала сумніву.

Зважаючи на поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову постала потреба вилучення із структури судів служби судових виконавців і створення Державної виконавчої служби,у системі Міністерства юстиції України, що відбулося в 1998 — 1999 рр.

Окрім того, судові виконавці тих часів, від яких не вимагалася наявність вищої юридичної освіти (та й вищої освіти взагалі), вже не відповідали вимогам сучасних економічних реалій.

Але за 21 рік існування Державної виконавчої служби їй так і не вдалося досягнути рівня виконання рішень, який існує в європейських країнах.

У 2016 році законодавець фактично визнав незадовільну роботу державних органів примусового виконання, ухваливши законодавство, яке запровадило інститут приватних виконавців судових рішень, хоча і з багатьма засторогами та обмеженнями.

Це був абсолютно правильний крок. Приватна система примусового виконання судових рішень як альтернатива державним судовим виконавцям або ж як така, що існує лише в приватній формі, функціонує в багатьох країнах Європи. Загалом 23 країни Євросоюзу мають або повністю приватну, або змішану систему виконання судових рішень.

Також приватні виконавці діють у таких пострадянських країнах, як Латвія, Литва, Естонія, Молдова, Грузія, Казахстан. Приватна система виконання має низку переваг.

Найголовніша з них — мотивація приватного судового виконавця та відсутність необхідності утримувати систему примусового виконання всім платникам податків, які, можливо, ніколи не були ні стягувачами, ні боржниками за судовим рішенням.

У країнах, де була запроваджена приватна чи змішана система примусового виконання, показник реального стягнення за рішеннями судів виріс в рази. Крім того, найбільша частина скарг до Європейського суду з прав людини на невиконання судових рішень надходить з країн з виключно державною формою виконання.

На сьогодні в Україні діють більш ніж 250 приватних виконавців, офіси яких розташовані у всіх областях України, окрім тимчасово окупованого Криму.

У 2019 році приватні виконавці, яких було 213 осіб, стягнули близько 4,2 млрд грн порівняно з 16,5 млрд грн, стягнутих за той самий період приблизно 4,5 тисячами державних виконавців.

При цьому приватні виконавці не мають права виконання рішень, зокрема, за якими боржником є держава, державні органи, Національний банк України, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, державні та комунальні підприємства, установи, організації, юридичні особи, частка держави у статутному капіталі яких перевищує 25 %, та/або які фінансуються виключно за кошти державного або місцевого бюджету.

У Законі України № 825-IX від 25.08.2020 р. про ратифікацію Меморандуму та Кредитної угоди між Україною та Європейським Союзом щодо отримання макрофінансової допомоги ЄС у сумі до 1,2 млрд євро в одній із восьми вимог йдеться про розширення повноважень приватних виконавців.

Зокрема, Україна зобов’язалася розширити повноваження приватних виконавців (ПВ) на вимоги до ста тисяч (100.000) гривень проти будь-якого боржника (включаючи державних юридичних осіб та юридичних осіб за участю держави) та на адміністративні штрафи, а також скласти дорожню карту щодо повного зрівняння повноважень приватних виконавців із повноваженнями державних виконавців.

Однак абсолютно благий намір європейських партнерів України зіштовхнувся із шаленим супротивом посадовців Міністерства юстиції України, у складі якого знаходиться конкурент приватних виконавців — Державна виконавча служба. Так, держава в особі Міністерства юстиції України, як «дбайливий господар» у радянському розумінні цього слова, не має можливості на належному рівні утримувати державних виконавців і всіляко гальмує розвиток інституту приватних виконавців.

Прийти до «спільного знаменника» у цьому питанні покликана робоча група щодо реформування системи примусового виконання судових рішень, створена при Комітеті з питань правової політики ВР України.

Заборгованість державних підприємств за рішеннями судів та мораторії

Так, починаючи з 90-х років чимало державних вітчизняних підприємств перебувають в статусі «хронічних» або боржників, або ж у виконавчому провадженні, або ж у нескінченній процедурі банкрутства.

Їх захищають численні мораторії, які забороняють виконання судових рішень як в процедурі виконавчого провадження, так і в процедурах банкрутства.

Наведу лише один приклад.

Один із перших «мораторних» законів — Закон України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна» №2864-III від 29 листопада 2001 року був ухвалений як тимчасовий акт. Ним було запроваджено мораторій на застосування примусової реалізації майна державних підприємств та господарських товариств, у статутних фондах яких частка держави становить не менше 25 %

Мотивами прийняття Закону було «підвищення рівня економічної безпеки держави, недопущення руйнування цілісних майнових комплексів держпідприємств, захисту інтересів держави під час реалізації майна господарських товариств, у статутних фондах яких частка держави становить не менше 25%».

Мораторій було запроваджено до вдосконалення визначеного законами механізму примусової реалізації майна. У його перехідних положеннях зазначено таке: «Кабінету міністрів у місячний термін подати в установленому порядку законопроект про внесення змін до законів «Про виконавче провадження», «Про відновлення платоспроможності боржника чи визнання його банкрутом», у якому передбачити вдосконалення механізму примусової реалізації майна підприємств».

З часу запровадження мораторію минуло майже 19 років. За цей час декілька редакцій зміни в Закон, який регламентує здійснення виконавчого провадження, трансформувалися в кодекс «банкрутне» законодавство, а Закон №2864-III, хоча й перетерпів декілька змін, але до цього часу забороняє відчуження об’єктів нерухомого майна та інших основних засобів виробництва, що забезпечують ведення виробничої діяльності цими підприємствами, якщо таке відчуження здійснюється шляхом звернення стягнення на майно боржника за рішеннями, що підлягають виконанню Державною виконавчою службою.

Щодо процедур банкрутства державних підприємств, то за даними Верховного Суду існують судові справи про банкрутство державних підприємств, які тривають понад 20 років (9 судових справ), та які тривають від 5 до 20 років (171 судова справа).

Це відбувається тому, що чинне законодавство з існуючими заборонами та мораторіями не дає можливості досягнути легітимної мети банкрутства державного підприємства — застосування до нього процедури санації або ліквідації, та як наслідок — неможливість задоволення вимог кредиторів у цих процедурах.

Таких мораторіїв в нашій країні нараховується близько півтора десятка.

При цьому Європейський суд з прав людини зазначає, що саме на державу покладено обов’язок дбати про те, щоб остаточні рішення, винесені проти її органів, установ чи підприємств, які перебувають у державній власності або контролюються державою, виконувалися.

Підхід, який ЄСПЛ застосував до своєї практики стосовно державних або контрольованих державою компаній у контексті мораторію, наклав на державу зобов’язання щодо виконання судових рішень проти тих юридичних осіб, де держава є власником понад 25% акцій. Практика також передбачає, що держава є відповідальною за діяльність окремих юридичних осіб у тому разі, якщо вона здійснює ефективний управлінський, фінансовий чи адміністративний контроль за діяльністю тієї чи іншої юридичної особи або навіть за процесом її ліквідації.

Суд також встановив, що держава є відповідальною за борги підприємств, що належать їй та контролюються її місцевими чи муніципальними органами влади так само, як вона є відповідальною за борги державних підприємств.

Керівник Проєкту ЄС «Право-Justice» Довидас Віткаускас на комітетських слуханнях навів такі цифри: В Україні існує понад 3,5 тисячі державних підприємств, разом з комунальними — це понад 17 тисяч. Для порівняння: у Польщі — 126, у Німеччині — 71, у Данії — 21.

Чи потрібна така кількість державних підприємств Україні, і скільки часу потрібно державі, аби розрахуватися за їх боргами — питання риторичні.

Коли боржник — держава

ЄСПЛ у своїх рішеннях також зазначив, що держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни. Однак якщо законодавча норма, яка передбачає певні доплати, є чинною, а передбачені умови — дотриманими, державні органи не можуть відмовляти у їх наданні, доки законодавче положення залишається чинним.

Бездумна соціальна політика та популістські політичні рішення призвели до того, що соціальні виплати в Україні передбачені різними законами та абсолютно не відповідають асигнуваннями державного бюджету. При цьому держава продовжує брати на себе нові соціальні зобов’язання без необхідної фінансової підтримки.

Це призводить до масового звернення громадян до суду з позовами про стягнення соціальних виплат з державного бюджету, які потім не виконуються роками, а також до звернень до ЄСПЛ зі скаргами на тривале невиконання рішень.

Замість висновків

Розпорядженням Кабміну від 30 вересня 2020 р. № 1218 було схвалено Національну стратегію розв’язання проблеми невиконання рішень судів, боржниками за якими є державний орган або державне підприємство, установа, організація, на період до 2022 року.

В ній, зокрема, констатуються першопричини невиконання рішень національних судів, зокрема:

— неузгодженість між розмірами соціальних виплат, передбачених різними законами, та розписом асигнувань державного бюджету на них;

— наявність мораторіїв, які перешкоджають примусовому виконанню рішень судів;

— недостатній рівень автоматизації процесу виконавчого провадження;

— прогалини правового регулювання процедури банкрутства державних підприємств;

— недосконалий механізм здійснення судового контролю за виконанням рішень судів щодо стягнення заборгованості;

— відсутність єдиної системи електронної взаємодії між реєстрами судових рішень та автоматизованою системою виконавчих проваджень, документів для забезпечення аналізу і збору інформації про виконання судових рішень;

— відсутність коштів для забезпечення виплати заборгованості за рішеннями судів.

Для реалізації Стратегії передбачається:

— перегляд соціального законодавства з урахуванням можливості бюджетного фінансування та створення ефективного контролю за дотриманням балансу між наявними соціальними гарантіями та можливістю їх фінансування;

— створення додаткових механізмів виконання рішень судів щодо підприємств, які перебувають під дією мораторіїв;

— вдосконалення законодавства про банкрутство державних підприємств;

— запровадження дієвого та ефективного судового контролю за виконанням рішень судів;

— удосконалення процедури встановлення або зміни способу чи порядку виконання судових рішень;

— розширення повноважень органів та осіб, які здійснюють примусове виконання — судових рішень і рішень інших органів;

— створення на базі існуючих реєстрів системи обліку рішень судів, винесених проти державних органів/підприємств, з можливістю відстеження розміру боргів за такими рішеннями.

Від себе додам, що першочерговими кроками також мають бути:

— зрівняння повноважень державних та приватних виконавців;

— запровадження автоматизованого арешту коштів боржників;

— удосконалення процедури здійснення виконавчого провадження, його орієнтованість на швидке та ефективне задоволення вимог стягувача;

— перегляд та скасування існуючих обмежень, заборон та мораторіїв, які діють у виконавчому провадженні та банкрутстві щодо стягнення заборгованості з певних категорій підприємств.

Також необхідно удосконалити порядок виконання рішень немайнового (зобов’язального) характеру, зробивши їх невиконання фінансово невигідним для боржника. Цього можна досягти шляхом запровадження астренту — штрафу за несвоєчасне виконання немайнового судового рішення.

В процесуальних кодексах слід прямо заборонити суду забезпечувати позов зупиненням виконання судового рішення, яке набрало законної сили.

Судовий контроль має здійснюватися не тільки за діями державного або приватного виконавця, а за виконанням судового рішення загалом.

Єдиним шляхом попередження появи нових позовів до національних судів щодо незабезпечення передбачених чинним законодавством соціальних виплат у зв’язку з відсутністю належного фінансування є детальний аналіз, систематизація та перегляд всіх соціальних виплат, доплат, допомоги, компенсацій тощо, які здійснюються з державного бюджету, скорочення кількості та видів фінансової та іншої допомоги за рахунок державного бюджету та спрямування коштів на надання допомоги найбільш уразливим категоріям осіб.

Соціальні виплати повинні отримати лише ті верстви населення, які їх дійсно потребують, з урахуванням платоспроможності держави.

Потрібно нарешті розібратися з державними боргами, удосконалити систему стягнення приватних боргів та формувати в суспільстві нульову толерантність до тих, хто не виконує судові рішення, незалежно від того, чи такою особою є неплатник аліментів, чи посадовець, чи держава, чи бізнес.