КИЇВ — 15 жовтня 2020 року. В листопаді 2018 року Державна авіаційна служба України ухвалила останню редакцію Правил повітряних перевезень та обслуговування пасажирів і багажу. Чи вдалося регулятору нарешті встановити правила гри на ринку, що задовольняють як перевізників, так і численних споживачів їх послуг, розповів Олексій Бурчевський, адвокат, голова авіаційного сектора Kinstellar у спеціальному матеріалі для «Юридичної газети».
— Напередодні пандемії COVID-19, яка суттєво підрізала крила авіації в усьому світі, український повітряний пасажиропотік щороку демонстрував двозначні показники приросту. У 2019 році аеропорти України сумарно обслужили близько 22 мільйонів пасажирів. Кількість людей, яким доводилося стикатися з правилами повітряного перевезення, постійно зростала. В листопаді 2018 року Державна авіаційна служба України ухвалила останню редакцію Правил повітряних перевезень і обслуговування пасажирів і багажу (далі — Правила). За останні десять років це вже третя версія основного підзаконного акту, на якому базуються правовідносини між перевізниками та пасажирами, не рахуючи численних змін і доповнень.
Регулювати чи не регулювати?
Протягом останніх десяти років Державіаслужба послідовно намагалася поширити свій вплив на іноземних перевізників, які здійснюють рейси до/з України. Правила повітряних перевезень зразка 2006 (Наказ 187) і 2010 (Наказ 216) років чітко встановлювали, що вони є обов’язковими для іноземних перевізників лише у частині інформування пасажирів про правила і вимоги перевізника. Тобто усі примхливі і мінливі вимоги українського регулятора щодо особливостей обслуговування на борту, і в аеропорту, особливостей повернення коштів за скасовані рейси і подібного могли цілком законно ігноруватися іноземними авіакомпаніями. Зрозуміло, що вітчизняні авіакомпанії були не в захваті від таких переваг для іноземних конкурентів.
Відповідно, вже у 2012 році чергова редакція Правил встановила, що іноземні перевізники зобов’язані погоджувати свої правила перевезення із Державіаслужбою, в іншому випадку положення, які суперечили українському законодавству, проголошувалися недійсними для українських пасажирів. Чинна ж редакція Правил взагалі встановила, що правила та вимоги до повітряних перевезень пасажирів та багажу іноземних авіаперевізників, які виконують рейси з/до України, мають відповідати законодавству України, зокрема вказаним Правилам. У результаті великі іноземні авіакомпанії, на зразок «Люфтганзи» чи «Турецьких Авіаліній», які здійснюють рейси у більш ніж сотню країн за однаковими правилами, повинні змінювати їх, щоб виконати українські вимоги. Зрозуміло, що це не сприяє привабливості вітчизняних аеропортів. Але це лише частина проблеми.
Більш важливим є те, що такі розширені повноваження Державіаслужби дуже часто не відповідають положенням міжнародних угод про авіаційне сполучення, укладених Україною. Багато з таких угод (хоч і не усі) обмежують юрисдикцію однієї країни над перевізниками іншої країни процедурами вильоту, імміграційного і прикордонного контролю. І вже точно не дозволяють Україні втручатися в комерційні умови перевезення (наприклад, у процедуру повернення коштів за скасовані рейси). Отже, реальний обсяг повноважень Державіаслужби насправді зараз є невизначеним і відрізняється на кожному окремому маршруті.
Та це не єдине питання, що потребує врегулювання у наступних версіях Правил.
Недоєвропейські стандарти
У 2004 році Європейський парламент та Рада ЄС ухвалили Регламент 261 про спільні правила компенсації та допомоги пасажирам у випадку відмови в перевезенні, скасування або значної затримки рейсів. Регламент, зокрема, встановив право пасажирів на європейських рейсах отримати компенсацію фіксованою сумою 250, 400 або 600 євро у випадку скасування перельоту. А у 2010 році Наказом 2016 Державіаслужба вперше запровадила аналогічні правила в українські правові реалії. Попри протести вітчизняних перевізників, зазначені правила були закріплені в новому Повітряному кодексі (2011 рік) і в усіх наступних редакціях Правил, включно із чинною.
Значні, як для України, суми штрафів добре мотивують пасажирів, а особливо їх юристів, позиватися до авіакомпаній в судах. Однак і перші, і другі швидко зрозуміли, що Україна поки що не Європа, принаймні в галузі авіаційних перевезень. За 16 років існування Регламенту 216 права пасажирів у ЄС значно розширилися завдяки правозастосовній практиці Європейського суду справедливості (ECJ). Наприклад, Регламент звільняє авіакомпанію від сплати штрафу, якщо вона доведе, що затримка чи скасування рейсу сталися через дію надзвичайних обставин (extraordinary circumstances).
У справі Wallentin-Hermann v Alitalia (справа C-549/07) суд уточнив, що технічні несправності не можуть вважатися такими надзвичайними обставинами. Регламент не встановлює обов’язку сплати штрафу у випадку тривалої затримки рейсу (натомість вимагає надавати пасажирам певний набір безкоштовних послуг).
У справах Sturgeon v Condor, і Bock v Air France ( справи C-402/07 і C-432/07) суд встановив, що затримку понад 3 години слід прирівняти до скасування рейсу, а отже, надати право пасажирам отримати компенсацію. І хоча подібних рішень назбиралося вже багато, жодного юридичного значення для пасажирів українських авіакомпаній вони поки-що не мають, бо не є джерелом права в Україні. Час від часу Державіаслужба намагається імплементувати вказані рішення в текст Правил, без розширеної аргументації, що міститься у текстах самих рішень, такі ініціативи призводять лише до ще більшої плутанини. Сподіватимемося, що в майбутньому Правила доповняться прямими посиланнями на рішення ECJ у суперечках пасажирів і перевізників, а не лише перекладом деяких цитат із них.
Врегулювати і переврегулювати
Обсяг тексту Правил систематично зростав від однієї редакції до іншої. Цілком очікувано зростала і кількість предметів державного регулювання. Наприклад, Державіаслужба вирішила самостійно прописати, якими можуть бути класи обслуговування на борту повітряного судна і чим перший клас повинен відрізнятися від бізнес-класу та економ-класу. Попередня редакція документа взагалі вимагала від авіакомпаній надавати пасажирам «індивідуальне обслуговування» і «м’який інвентар», навіть не пояснюючи, що саме малося на увазі.
Враховуючи, що Правила, начебто, розповсюджуються на іноземних перевізників, таке прискіпливе регулювання викликало їх відверте несприйняття. Бо за кордоном такі дрібні деталі, як правило, є предметом договору перевезення між авіакомпанією і пасажиром, іноді вони визначаються галузевими стандартами, але аж ніяк не державним органом. Річ у тім, що окрім завдань із регулювання авіаційного транспорту, на Державіаслужбу покладені повноваження із захисту прав споживачів у сфері повітряних перевезень.
Схоже, що отримуючи значну кількість скарг на неналежне обслуговування від пересічних пасажирів, а також від великої кількості депутатів та чиновників усіх рівнів, регулятор вирішив зменшити пасажирське невдоволення шляхом державного регулювання найдрібніших побутових умов на борту. Як на мене, такий жорсткий адміністративний підхід погано поєднується із сучасними підходами до ведення авіаційного бізнесу. Для того аби залучити на борт якомога ширші прошарки населення, авіакомпанії потребують максимальної гнучкості у визначенні послуг, що входять до окремих тарифів. І якщо для одних пасажирів переліт — це статусна подія, і вони готові платити за особливе ставлення до себе на борту, для інших літак — це та сама «приміська електричка», про яку згадував вже колишній президент МАУ Юрій Мірошніков, і в якій не варто розраховувати на щось особливе.
Врешті, саме пасажири мають, насамперед, оцінювати сервіс на борту, купляючи авіаквитки на рейси тих чи інших авіакомпаній. Оцінки чиновників у цьому випадку, як на мене, недоречні.
Тарифна політика
Як згадувалося вище, український регулятор дуже полюбляє регулювати усі аспекти повітряного перевезення, навіть ті, які пасажир і перевізник цілком могли б врегулювати самостійно. Питання повернення коштів за невикористані квитки є наочним прикладом того, як бажання захистити умовного споживача конфліктує з елементарною логікою бізнесових процесів.
Чинні Правила розділяють плату за авіаційне перевезення на «тариф» та «такси і збори», які повинні обов’язково вказуватися окремими позиціями у квитку. При цьому, якщо тариф може не повертатися перевізником пасажиру у випадку добровільної відмови останнього від перельоту, такси і збори повинні повертатися платнику у будь-якому разі. Державіаслужба вважає, що такси і збори сплачуються перевізником аеропорту за кожного відправленого пасажира, а отже перевізник не повинен безпідставно залишати їх собі у випадку, коли пасажир не полетів. З погляду радянського почуття справедливості усе начебто правильно.
Однак насправді, авіаперевізники вже давно перестали сплачувати фіксовані суми за перевезення окремого пасажира. Більшість аеропортів Європи переходять на об’ємні знижки, тобто платять такси і збори залежно від кількості пасажирів протягом місяця, кварталу чи року. Це означає, що справжню суму зборів, сплачених за конкретного пасажира, перевізник знатиме лише після завершення звітного періоду, але аж ніяк не під час продажу квитка.
Та оскільки українські Правила все ж вимагають виділяти такси і збори у окремий рядок, перевізники змушені це робити і подекуди малюють такі цифри, як-то кажуть, «зі стелі».
(Не)добровільна відмова
Як бачимо, регулятор займає дуже активну позицію щодо захисту прав пасажирів, намагаючись регулювати навіть взаємини між пасажирами та авіакомпаніями, де цілком можна було б обійтися без державного регулювання. Проте масові скасування рейсів під час пандемії Covid-19 виявили сфери, де державне регулювання навпаки не завадило б. Поточна редакція Правил дозволяє перевізнику самостійно встановлювати правила повернення плати за невикористане перевезення, від якого пасажир відмовляється самостійно. На практиці це означає, що більшість найдоступніших тарифів основних перевізників на ринку підлягають поверненню лише у випадку скасування рейсу перевізником. Якщо ж пасажир самостійно відмовляється від перевезення або з якихось причин не може потрапити на рейс, тариф йому, зазвичай, не повертається. Із початком пандемії багато країн, включно із Україною, почали запроваджувати значні обмеження на в’їзд іноземців на свою територію. Найгіршим було те, що обмеження могли запроваджуватися з дня на день, не залишаючи шансів пасажирам підготувати необхідні документи. Не маючи змоги в’їхати до країни прямування, люди масово відмовлялися від перельотів, що, однак, не завжди мало наслідком скасування рейсів авіакомпаніями.
Згідно діючих правил у цьому випадку у пасажирів не виникає права на повернення сплаченого тарифу. І хоча деякі адвокати заявляють, що така ситуація є форс-мажорними обставинами і авіакомпанія повинна повернути кошти, на практиці отримати їх майже неможливо. На жаль ситуація повторюється і зараз, із початком другої хвилі епідемії. Сподіватимемося, що регулятор врахує нові епідемічні реалії у новій редакції Правил, аби пасажири не перетворювалися на заручників карантину і могли повернути кошти, сплачені за переліт. Знаючи, що сплачені кошти не пропадуть, пасажири активніше куплятимуть квитки заздалегідь, від чого виграють також і перевізники.
Отже, чинна редакція Правил є аж ніяк не ідеальною і все ще потребує вдосконалення. Дуже хочеться, щоб удосконалюючи документ, регулятор змінив кількісний підхід на якісний. Варто було б відмовитися від регулювання деяких комерційних моментів, але більш прискіпливо підійти до регулювання питань повернення коштів пасажирам.
Європейські норми є хорошим зразком зваженого регулювання, водночас, запозичувати їх слід з розумом, не обмежуючись простим перекладом окремих положень українською мовою. Головне, щоб було куди, на чому і за що літати. А з Правилами ми якось впораємося.
