Реформа виконавчого провадження & розбудова правової держави — мрія чи реальність?

2020-07-21

КИЇВ — 21 липня 2020 року. Питання необхідності якнайшвидшого та ретельного реформування системи виконавчого провадження ми порушували вже неодноразово, проте і досі воно залишається на піку актуальності. Відтак, ми знову повертаємося до нього, щоб нагадати про те, чим же зумовлена потреба реформування системи, про недоліки наявних законопроєктів, потенційні наслідки ігнорування інтересів і потреб виконавців. Із цим нам допоміг Андрій Авторгов, приватний виконавець, к.ю.н., Голова підкомітету виконавчого провадження Комітету конкурсного права Асоціації правників України, та навіть запропонував чіткий покроковий план дій для ідеального старту реформування.

«Без незалежної судової влади та ефективного інституту виконання судових рішень неможлива розбудова правової держави»

— Чим зумовлена необхідність реформування системи виконавчого провадження в Україні? Як ви оцінюєте поточний стан галузі?

— Така необхідність зумовлена, перш за все, відсотком виконання судових рішень — і досі він залишається дуже низьким.

Конституцією України визначено, що держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Як вона це зробить: шляхом примусового виконання рішення держслужбовцем чи приватним виконавцем, абсолютно не важливо. Головне — аби відбувалося це швидко та ефективно.

У 2016 році було ухвалено Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень та інших органів», завдяки якому вже за рік в Україні з’явилися приватні виконавці.

Також було прийнято і новий Закон України «Про виконавче провадження», який, власне, регламентує вже саму процедуру здійснення виконавчого провадження.

Цими законами були запроваджені новели, які вже стали звичними для учасників виконавчого провадження. Серед них, зокрема, і відсутність строку на самостійне (добровільне) виконання рішення після відкриття виконавчого провадження, і встановлення обов’язку для боржника в разі виконання рішення майнового характеру подати декларацію про його доходи та майно, і функціонування Єдиного реєстру боржників.

Також у Законі були більш чітко прописані строки для прийняття виконавцем процесуальних рішень, а сторонам надано право здійснювати визначення вартості арештованого майна за взаємною згодою. Крім того, виконавці були наділені повноваженнями самостійно розраховувати та стягувати суму відсотків (пені), якщо про це зазначено у виконавчому документі, без додаткового судового рішення.

Поступово законодавство доповнилося нормами, які посилили відповідальність боржників за несплату аліментних зобов’язань. Безперечно, зазначені новації та поява приватних виконавців додали певну долю оптимізму стягувачам і трохи дисциплінованості боржникам.

Але говорити про те, що реформа відбулася, а виконавчий процес став швидким, зручним та ефективним, говорити поки що не доводиться.

Правозастосування нового законодавства проявило також і певні його суперечності та прогалини.

 Наприклад?

— На сьогодні актуальним є питання внесення низки змін до законодавства про виконавче провадження — вони б дали змогу більш ефективно виконувати судові рішення майнового характеру щодо боржників, які мають можливість виконати судове рішення, та не бажають цього робити, ухиляючись від виконання.

Зрозуміло, що у випадку неплатоспроможності боржника виконавче провадження, навіть за умови досконалості законодавства, не досягне своєї мети. Проте в цьому випадку мають ефективно діяти процедури банкрутства, спрямовані і на повернення активів, відчужених на шкоду кредиторам.

Крім того, є вкрай необхідною діджиталізація процесу виконання судових рішень, яку можливо запроваджувати на підзаконному рівні.

Також потрібно вирішувати проблеми мораторіїв і невиконання судових рішень державою та державними органами.

 У парламенті зареєстровано законопроєкт № 3609 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо примусового виконання судових рішень і рішень інших органів, розроблений Мін’юстом. Як ви його оцінюєте? Розкажіть про переваги та недоліки.

— Переваги зазначеного законопроєкту можна перерахувати на пальцях однієї руки. Щодо недоліків, то спочатку їх там було дуже багато, та навіть більше — деякі норми були відверто шкідливими.

Заради справедливості скажу, що Мін’юст частково дослухався до цілком слушних зауважень спільноти приватних виконавців та деякі з цих норм на етапі обговорення проєкту все ж прибрав.

Проте інша частина залишилася, тому справедливіше було би назвати законопроєкт № 3609 таким, що має на меті посилення відомчого регуляторного контролю та тиску на приватних виконавців, аніж таким, що спрямований на удосконалення процедури виконавчого провадження.

Також у ВРУ зареєстровано проєкт Закону «Про виконавче провадження» № 3726 від 23.06.2020 року, який був розроблений колективом авторів, зокрема, і за моєї участі. Він пропонує звести два «виконавчі» закони до одного, зрівняти повноваження державного та приватного виконавця, розширити повноваження помічників приватного виконавця, спростити доступ до професії та удосконалити процедуру притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Щодо безпосередньо виконавчого процесу, то законопроєкт пропонує відмовитися від інституту понятих у виконавчому провадженні, скоротити строк визначення оцінки майна у випадку, якщо одна зі сторін виконавчого провадження не має наміру погоджувати таку оцінку з іншою стороною; замість термінів «виконавчий збір» та «основна винагорода приватного виконавця» запровадити поняття «виконавча санкція»; дозволити вчинення нотаріальних дій щодо майна боржника, відомості про яке внесено до Єдиного реєстру боржників, лише у разі внесення боржником на депозитний рахунок нотаріуса грошових коштів у сумі, достатній для погашення суми боргу за виконавчим документом; у разі недопуску боржником виконавця до об’єкта нерухомого майна законодавчо визначити, що арешт, опис та оцінка майна у такому випадку можуть бути проведені на підставі технічної документації на таке майно або його реєстраційних даних; надати виконавцю право самостійно знімати арешт із коштів на рахунку у випадку отримання документального підтвердження, що кошти, зараховані на рахунок боржника, є коштами заробітної плати, пенсії, стипендії; визначити мінімальну захищену суму, необхідну для забезпечення життєдіяльності боржника у межах календарного місяця, на яку не буде накладатися арешт на рахунку в банках.

Наскільки мені відомо, в Комітеті Верховної Ради України з питань правової політики мало бути розглянуто питання щодо створення робочої групи з опрацювання обох законопроєктів щодо удосконалення примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (реєстр. №№ 3609, 3726).

Таке рішення можна тільки вітати, тож сподіваюся, Комітетом будуть проведені широкі обговорення цих законопроєктів, враховані пропозиції всіх зацікавлених осіб та напрацьоване виважене рішення щодо рекомендації ВРУ ухвалення тільки тих змін, які дійсно є необхідними.

 Питання про те, як саме виглядала б ідеальна реформа, було би дуже амбітним, тому обмежимося картиною ідеального старту. На ваш погляд, які кроки потрібно запровадити першочергово, в якій послідовності та чому?

— Перш за все, потрібно запровадити автоматизовану систему арешту коштів боржників. Про неї багато говорилось останні п’ять років, проте якихось справді дієвих зрушень, на жаль, так і не відбулося.

Така система дозволяє за один день виконати судове рішення за наявності у боржника достатніх коштів на рахунках.

Запровадження системи автоматизованого арешту в тому вигляді, в якому вона існує в Литві, Білорусі, Хорватії, значно би зекономило час, папір та людський ресурс як виконавцям, так і банківським установам.

Крім того, система автоматизованого арешту не дозволяє накладати арешт на «зайві» кошти та не створює додаткового клопоту боржникам.

Другим за важливістю ефективним кроком я би назвав зрівняння повноважень приватного та державного виконавця шляхом скасування законодавчих обмежень на виконання певних категорій рішень, які наразі існують.

По-третє, слід переглянути та скасувати більшу частину мораторіїв, які забороняють виконувати судові рішення як у процедурі виконавчого провадження так і в процедурі банкрутства. Деякі з них, які вводились як тимчасові, існують вже близько 20 років.

Також дуже важливо удосконалити порядок виконання рішень немайнового (зобов’язального) характеру, зробивши їх невиконання фінансово невигідним для боржника. Цього можна досягти шляхом запровадження астренту — штрафу за несвоєчасне виконання немайнового судового рішення.

Потрібно нарешті визнати катастрофічною проблему виконання рішень судів державою та починати її вирішувати, ліквідуючи як наслідки, так і першопричини боргів держави перед громадянами.

 Чим небезпечне ігнорування інтересів і потреб виконавців?

— Нещодавно в одному зі своїх інтерв’ю Голова Верховного Суду Валентина Данішевська, говорячи про незалежність суддів, абсолютно правильно зазначила про необхідність розуміння на державному рівні, що незалежність потрібна не судді, а тим, хто звертається до суду.

Проводячи певну аналогію, скажу, що реформування системи виконавчого провадження також, перш за все, потрібно не виконавцям, а тим, хто звертається до них за примусовим виконанням рішення.

Якщо ж говорити лише про потреби виконавців, то я би виокремив наступне.

У державних виконавців основною проблемою є надмірне навантаження, низька зарплатня та відсутність чіткої системи виплати винагороди.

В Рекомендації Rec (2003) 17 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо примусового виконання йдеться про те, що службовцям, відповідальним за примусове виконання, які перебувають на службі у держави, належить забезпечити нормальні умови роботи, достатні матеріальні ресурси й допоміжний персонал. Також їм слід забезпечити гідну винагороду за їхню роботу.

На жаль, для вітчизняних державних виконавців такий стан справ є нездійсненною мрією.

Приватних виконавців більше турбують непродумані законодавчі ініціативи, які можуть залишити їх без роботи, необ’єктивність регулятора, який проводить планові та позапланові перевірки, якість рішень дисциплінарної комісії та подальший розвиток професії загалом.

Звичайно, і приватні, і державні виконавці прагнуть здійснювати свою діяльність, керуючись чіткім і зрозумілим законодавством, мати максимально автоматизований процес пошуку майна боржників і бачити реальні, а не декларативні механізми притягнення до відповідальності несумлінних боржників за ухилення від виконання рішення або перешкоджання його виконанню.

 Про подальше (не)співпадіння очікувань та реальності. Як будуть розвиватися події з огляду на поточні тенденції, на вашу думку?

— В нашій країні займатися прогнозами — це невдячна справа. Водночас, хочеться вірити в найкраще. Зокрема, в консолідацію всіх гілок влади для вирішення проблемних питань виконання судових рішень, розуміння політиками того, що без незалежної судової влади та без ефективного інституту виконання судових рішень неможлива розбудова правової держави.

НАГАДАТИ ПАРОЛЬ