Легалізація лобіювання в Україні: експертний коментар Ольги Лопушанської для Юрліги

2020-03-26

КИЇВ — 26 березня 2020 року. Легалізація лобіювання в Україні: що пропонує законодавець? Це питання детально дослідила Ольга Лопушанська, координаторка законопроєктної роботи АПУ, к.ю.н. у спеціальному матеріалі для порталу Юрліга.

Ідея прийняти в Україні закон про лобіювання зовсім не нова і блукає владними коридорами вже понад 10 років. На поточній сесії парламенту зареєстровано 4 альтернативні законопроекти, які пропонують різні понятійно-категоріальний апарат й інструментарії для регулювання цього інституту.

Проте зверну увагу, що не дивлячись на спробу долучити громадськість до цього процесу, народні депутати зареєстрували законопроекти без консультацій із нею.

На жаль, практика не долучати стейкхолдерів при розробленні законодавства продовжується. Хоча є безсумнівно негативною для державного управління. Адже консультації із зацікавленими сторонами дозволять розглянути весь спектр питання, переваги і ризики тих чи інших пропозицій. Яскравим прикладом важливості таких консультацій є історія із черговою судовою реформою, окремі положення якої нещодавно Конституційний Суд України визнав неконституційною і яку розкритикувала Венеціанська комісія.

У 2016 році Україна, підписуючи Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, взяла на себе зобов'язання сприяти процесу інституційної розбудови лобістської діяльності.

Нижче пропоную ознайомитися із ключовими пропозиціями законодавців щодо регулювання лобіювання в Україні.

У законопроекті «Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (№ 3059) визначаються поняття «лобістський вплив», «лобіст», «лобістська фірма», які повинні зареєструвати свою діяльність в установленому порядку. У документі закріплено гарантії, права й обов'язки суб'єктів лобіювання.

Передбачається, що Міністерство юстиції України вестиме Електронний реєстр суб'єктів лобіювання, перевірятиме звіти лобістів, які вони подаватимуть щокварталу, і звітуватиметься перед парламентом щодо реєстрації і звітності лобістів.

У законопроекті пропонується притягувати лобістів за порушення законодавства до кримінальної відповідальності.

На відміну від попереднього законопроекту, автори проекту Закону «Про лобізм» (№ 3059-1) уповноваженим органом влади, що здійснюватиме державне регулювання та нагляд за діяльністю із лобізму, визначили Національне агентство з питань запобігання корупції.

Слід зауважити, що у тексті документу нарівні вживаються поняття «лобізм» і «лобінг» (навіть у визначеннях, зокрема «послуги з лобізму, послуги з лобіювання - діяльність суб'єкта лобізму щодо представництва та захисту інтересів замовника або вигодонабувачів послуг з лобізму…»). Такий мікс із понять створює плутанину вже у самому тексті документу, не говорячи вже про потенційні незручності для правозастосування.

Законопроектом пропонується не вважати лобістською діяльністю звернення фізичних осіб до органів влади у власних і суспільних інтересах, а також звернення юридичних осіб, надання експертних висновків, а також діяльність професійних спілок і представників засобів масової інформації.

У проекті передбачені методи і принципи лобіювання, встановлені вимоги до професійних суб'єктів лобіювання і до лобістів, вказано коло осіб, які не можуть займатися такою діяльністю. Крім того, визначено питання, щодо яких не може здійснюватися лобіювання: конституційний лад, суверенітет, національна безпека, свобода слова та ін. У такому переліку питань є і «будь-яких обмежень в використанні мови». Мабуть, малося на увазі державну мову, але без цього зазначення, пункт щодо мови не створює змістовного навантаження.

Пропонується визначити як права й обов'язки суб'єктів, так і об'єктів лобіювання, а також зобов'язати їх подавати щомісячні звіти.

Автори пропонують закласти основи самоврядування лобістів на рівні законодавчого акту, зокрема щодо створення Асоціації лобістів України.

На мою думку, дискусійним є положення законопроекту щодо надання права лобістам брати участь у засіданнях Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) у парламенті, оскільки такі засідання, відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» проводяться для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи парламенту.

Автори проекту пропонують притягувати порушників законодавства як до адміністративної (порушення об'єктами лобіювання обов'язків, встановлених законодавством), так і кримінальної відповідальності (за вчинення дій з лобіювання без державної реєстрації).

Вважаю, що дискусійною також видається і пропозиція доповнити ч. 1 ст. 4 Закону «Про комітети Верховної Ради України» нормою про те, що суб'єкти лобіювання та лобісти «зобов'язані сприяти комітетам Верховної Ради України у здійсненні покладених на них повноважень, реагувати відповідно до закону на їхні звернення та рекомендації». Суб'єкти лобіювання підпадають під вже існуючу у цій частині ст. 4 даного Закону норму «підприємства, установи та організації». Додаткова деталізація тут недоречна, а тільки обтяжить норми Закону, що не відповідає правилам юридичної техніки.

Законопроект «Про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання» (№ 3059-2) пропонує значно доопрацьовану дефініцію поняття лобіювання, визначено поняття адвокації, публічних консультацій. Встановлюються гарантії і форми здійснення лобіювання.

Варто зазначити, що документ визначає на законодавчому рівні такий інструмент громадськості для впливу на рішення влади, як адвокацію, хоча у преамбулі проекту вказано про те, що його положення не поширюються на неурядові організації, що «мають передбачене іншими законами право на участь у формуванні політики держави».

Законодавець пропонує встановити, що не є формами здійснення лобістської діяльності адвокація, петиції, звернення і висновки, участь у роботі дорадчо-консультативних органів та робочих груп, що створені при суб'єктах владних повноважень, участь у громадських слуханнях, обговореннях, публічних заходах, організованих органами державної влади й ін.

У проекті передбачено створення Міністерством юстиції України Єдиного реєстру суб'єктів лобіювання, який буде передано відомством для ведення Раді суб'єктів лобіювання України після її створення. Суб'єкт лобіювання зобов'язаний щороку підтверджувати свій статус у цьому Реєстрі.

Запропоновано встановлювати плату суб'єктам лобіювання за внесення даних до Реєстру, у залежності від того, в яких сферах здійснюватиметься лобіювання (мистецтво, лісове господарство, переробна промисловість, будівництво чи ін.), а також залежно від диференціації їхнього річного доходу.

Для майбутніх лобістів необхідно буде скласти присягу. Крім того, визначені підстави зупинення та припинення права суб'єкта лобіювання на здійснення лобіювання.

Вважаю прогресивною норму щодо кола осіб та органів влади, які не можуть бути об'єктами лобіювання (судді, Вища рада правосуддя, прокуратура, правоохоронні органи, дипломати та ін.).

Відповідно до положень проекту, порушників законодавства про лобіювання будуть притягувати до адміністративної і кримінальної відповідальності. Крім того, пропонується доповнити ст. 131 Кримінального процесуального кодексу України ще одним видом заходів забезпечення кримінального провадження - зупинення права суб'єкта лобіювання на здійснення лобіювання.

Прогресивною є пропозиція доповнити Регламент Верховної Ради України нормою про те, що суб'єкти лобіювання можуть протягом 21-денного строку з дня реєстрації законопроекту подати власні аналітичні матеріали до нього. Проте не можна не зазначити, що строк 21 день в умовах сучасного українського парламентаризму може бути завеликим.

Декларування у меті прийняття законопроекту «Про лобістську діяльність» (№ 3059-3) серед іншого відмежування лобіювання від адвокації та адвокатської діяльності є важливим кроком для становлення інституту лобіювання.

Авторами пропонується ввести такий аналог поняття «самопредставництво», як «самолобіювання», хоча його дефініції у проекті не надано.

У документі запропоновано встановити вимоги до найменування суб'єкта лобіювання. Передбачено, що державний нагляд і контроль за лобіюванням здійснюватиме Міністерство юстиції України, яке може застосовувати стягнення за порушення при зайнятті лобістською діяльністю (попередження, штраф, анулювання державної реєстрації).

Крім того, за порушення порядку зайняття лобістською діяльністю пропонується встановити кримінальну відповідальність.

З огляду на зазначене, було б доцільно підготувати на основі вказаних законопроектів один документ, який би враховував кращі напрацювання, що можуть якісно врегулювати лобіювання в Україні.

Роздумуючи над питанням, чи потрібен Україні законодавчий акт, що регулюватиме діяльність лобістів, впевнена, що так. Люди повинні мати доступ до об'єктивної інформації, хто стоїть за тими чи іншими рішеннями влади із офіційних джерел інформації.

Чи готова зараз Україна до заходів, як організаційного, так і фінансового характеру для того, щоб такі норми працювали? Все залежатиме від того, наскільки якісно буде опрацьовано питання і який підхід обере законодавець.

Слід також зауважити, що громадянське суспільство продовжить моніторити ситуацію із цими законопроектами, зокрема, у контексті інституту адвокації для можливості подальшої співпраці з владою.

Переконана, що держава повинна створити умови для того, щоб незалежне і прозоре лобіювання сприймалося як мистецтво переконання, а також спосіб взаємодії із владою. Саме від влади залежить, чи стане таким лобіювання в Україні, чи й надалі ця діяльність асоціюватиметься у більшості населення із корупцією.

НАГАДАТИ ПАРОЛЬ